Le rôle et l'influence de la Chambre des Députés du Luxembourg dans la programmation budgétaire:
l'exercice d'une prérogative sous l'influence croissante
du cadre européen

par Cristel Sousa, Chambre des Députés du Grand-Duché de Luxembourg(*)

Introduction

En matière budgétaire, la Constitution organise le contrôle exercé par la Chambre des Députés sur l’exécutif, chargé d’établir le budget de l’État. Elle confère des pouvoirs importants au Parlement, dans le sens où elle oblige le Gouvernement à solliciter une autorisation annuelle pour l’ensemble du budget et soumet les impôts et certaines dépenses à des conditions de forme et de fond requérant, de manière plus récurrente, l’adoption de lois au cours l’année.

Les fonctions exercées par le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif en la matière sont articulées autour d’une procédure budgétaire, qui a fait l’objet de nombreuses modifications visant, dans un premier temps, à répondre à des préoccupations nationales et à assurer, à tout moment clé, le maintien du droit de regard de la Chambre des Députés sur le pouvoir exécutif. Avec la mise en œuvre de l’Union économique et monétaire à partir de 1992, le Parlement a toutefois été peu à peu amené à reconsidérer sa mission de contrôle dans une matière de plus en plus encadrée par des règles européennes.

Ainsi, l’examen du rôle et l’influence de la Chambre des Députés dans la programmation budgétaire ne pourra s’effectuer qu’à la lecture de l’évolution du cadre de gouvernance économique au niveau européen, lequel a façonné progressivement la procédure budgétaire au niveau parlementaire. Avec le renforcement du semestre européen en 2011, la procédure budgétaire a, en effet, été complétée par une dimension européenne avec l’examen du programme de stabilité et de croissance (ci-après «programme de stabilité») et du programme national de réforme (ci-après «PNR»), documents préalablement élaborés au niveau de l’exécutif. L’analyse parlementaire du programme de stabilité et du PNR constitue, depuis lors, une étape importante permettant de recueillir, en amont du dépôt du projet de budget national, des informations essentielles sur les projections macroéconomiques et budgétaires se trouvant à la base du projet de loi budgétaire.

Aujourd’hui, le cadre procédural budgétaire revêt une pluralité de facettes. Il s’agit d’une procédure annuelle, comportant une composante tant nationale qu’européenne, et au cours de laquelle le rôle de la Chambre des Députés s’intensifie, évoluant d’un droit de regard et d’information jusqu’à l’exercice, au lendemain de la rentrée parlementaire, d’une véritable prérogative constitutionnelle. Dans ce contexte, il convient également de préciser que la procédure budgétaire, telle qu’elle est suivie au niveau du Parlement, se compose d’un volet ex ante se rapportant à la période avant le vote du projet de loi budgétaire et d’un volet ex post lié au contrôle de l’exécution du dernier budget voté. En effet, en réaction à la réforme de la loi sur la comptabilité de l’État en 1999[1], la Chambre des Députés s’est dotée d’une commission parlementaire entièrement dédiée au contrôle de l’exécution budgétaire. Depuis, cette commission permanente exerce ses compétences par le biais de contrôles récurrents ou spéciaux et en étroite collaboration avec la Cour des comptes, responsable pour le contrôle de la légalité et la régularité des recettes et des dépenses publiques ainsi que la bonne gestion financière des deniers publics.

Le présent article entend dresser un état des lieux de l’intervention ex ante de la Chambre des Députés, c’est-à-dire son rôle dans le processus sous tendant l’élaboration et l’examen du projet de loi budgétaire, et décrire les adaptations qui ont vu le jour dans la pratique parlementaire luxembourgeoise à la lumière de l’influence croissante du cadre européen. Nonobstant l’étendue des prérogatives constitutionnelles de la Chambre des Députés en matière budgétaire, il n’en est pas moins vrai que la dimension européenne du processus budgétaire constitue un défi pour maintenir le niveau d’influence et d’implication de la Chambre des Députés dans le contexte plus large de la programmation budgétaire[2]. Les interactions avec les institutions européennes relatives à des questions déterminantes influençant le cadre budgétaire ont, dans les faits, essentiellement lieu avec les organes du pouvoir exécutif et sans implication directe du Parlement. Le cadre procédural luxembourgeois étant resté inchangé depuis la mise en œuvre du semestre européen, les modifications apportées par la récente réforme du cadre de gouvernance économique européen nécessitent ainsi d’engager de nouvelles réflexions pour continuer à assurer l’implication active de la Chambre des Députés dans le processus budgétaire.

Après avoir abordé le pouvoir constitutionnel de la Chambre des Députés et la genèse de la procédure budgétaire, cet article donne une description de la pratique parlementaire suivie dans le cadre de l’analyse du programme de stabilité et du PNR ainsi que l’implication du Parlement luxembourgeois dans l’examen du projet de budget national. Enfin, l’article dresse quelques pistes de réflexions relatives à la récente réforme du cadre de gouvernance économique européen, tout en mettant l’accent sur l’impact des modifications des règles budgétaires et procédurales.

Aperçu du pouvoir constitutionnel de la Chambre des Députés en matière budgétaire

La Chambre des Députés est dotée de deux prérogatives principales qui lui sont conférées directement par la Constitution, à savoir l’exercice du pouvoir législatif et le contrôle de l’action du Gouvernement[3]. En matière budgétaire, elle intervient essentiellement en sa qualité de législateur, c’est-à-dire par sa compétence d’adopter les lois et, de ce fait, de donner autorisation au Gouvernement d’en exécuter le contenu. En effet, l’article 118 de la Constitution prévoit que la Chambre des Députés vote annuellement le budget et que toutes les recettes et dépenses y doivent être portées. D’un point de vue formel, le budget de l’État constitue un acte législatif par lequel la Chambre des Députés donne, conformément au principe d’annualité du budget, autorisation à l’État de recouvrer les impôts directs et indirects d’après les lois existantes (volet recettes) et d’utiliser les crédits budgétaires dans la limite des montants et des fins déterminés (volet dépenses).[4]

En complément de l’article 118 précité, plusieurs autres dispositions constitutionnelles contribuent à renforcer les prérogatives du pouvoir législatif en matière budgétaire.

En ce qui concerne le volet des recettes, l’article 116, paragraphe 1^er fixe notamment le principe de la légalité de l’impôt, selon lequel l’impôt, y inclus la fixation de ses modalités essentielles[5], est une matière réservée à la loi[6]. En tant que corollaire au principe de l’annualité du budget, l’article 116, paragraphe 2, consacre le principe de l’annualité de l’impôt, limitant ainsi à une seule année l’autorisation accordée par la Chambre des Députés à l’État pour l’établissement et la perception des impôts[7].

En ce qui concerne le volet des dépenses, la Constitution pose essentiellement des règles pour encadrer des transactions dépassant une certaine envergure financière ou impactant durablement la situation financière de l’État. L’article 117, paragraphe 3, de la Constitution prévoit notamment la nécessité d’adopter une loi spéciale[8] pour toute acquisition, réalisation d’un grand projet d’infrastructure et tout engagement financier important[9]. L’article 117, paragraphe 4, fixe encore l’obligation d’adopter une loi spéciale pour toute charge grevant le budget pour plus d’un exercice[10]. Le paragraphe 5 de ce même article prévoit encore l’adoption d’une loi pour toute pension, tout traitement d’attente ainsi que toute gratification à la charge de l’État.[11]

Enfin, il convient également de citer dans ce contexte l’article 117, paragraphe 1^er de la Constitution qui prévoit un assentiment de la Chambre des Députés pour tout emprunt à charge de l’État[12]. Soumettre les emprunts contractés par l’État à une autorisation spécifique du pouvoir législatif permet à ce dernier d’exercer son droit de regard sur l’évolution future tant des recettes que des dépenses. Cet assentiment lui permet, en effet, d’exercer une influence, d’une part, sur la faculté de l’État de recourir à des recettes de nature autre que celles provenant de l’impôt[13] et, d’autre part, sur la réalisation d’une dépense d’envergure au moment du remboursement de la dette[14] [15].

Genèse de la procédure budgétaire de la Chambre des Députés

1976-1991 : une procédure budgétaire principalement orientée sur des préoccupations nationales

L’examen et les débats parlementaires autour du budget sont encadrés par une procédure budgétaire qui a été formalisée pour la première fois en 1976[16]. L’idée de structurer les discussions relatives au projet de budget avait pour but de remédier aux reproches exprimés par certains parlementaires quant à la durée et la qualité des débats et d’améliorer le dialogue entre la Chambre des Députés et le Gouvernement ainsi que les travaux en commission parlementaire[17]. Alors que les débats autour du projet de loi budgétaire menés avant 1976 se trouvaient dépourvus de cadre procédural en ce qu’ils n’étaient pas restreints dans le temps et abordaient des questions de détail favorisant ainsi les redites, la nouvelle procédure entendait introduire un certain nombre de modalités destinées à séparer «l’essentiel du superflu[18]». Il s’agissait plus concrètement de structurer les débats parlementaires en centrant les discussions sur les questions essentielles en lien direct avec la politique économique, financière et sociale du Luxembourg. Parmi les nouveautés principales introduites dans le débat budgétaire figuraient entre autres:

-       la définition d’un calendrier pour le dépôt du projet de loi budgétaire, la présentation du budget, l’examen en commission, les avis des chambres professionnelles et du Conseil d’État, l’adoption du rapport et les débats en séance publique ;

-       la limitation de la durée des débats budgétaires et l’introduction concomitante d’un temps de parole pour les députés ;

-       la subdivision des débats budgétaires en grands chapitres[19] ;

-       l’organisation d’un débat au cours du premier trimestre sur la déclaration sur l’état de la Nation.

Après quelques modifications d’importance moindre touchant principalement le calendrier de la procédure budgétaire[20] et le rallongement de la période pour la tenue du débat sur l’état de la Nation au premier semestre de l’année[21], la procédure budgétaire de la Chambre des Députés a fait ensuite l’objet d’une réforme d’envergure en 1985[22]. Cette refonte était surtout guidée par la volonté d’étendre l’influence politique de la Chambre des Députés en matière budgétaire afin qu’elle puisse garantir au mieux l’exercice de sa mission de contrôle du Gouvernement.

Une des innovations du nouveau règlement sur la procédure budgétaire consistait en l’implication de la Chambre des Députés avant le dépôt formel du projet de budget, soit au moment de la définition des orientations budgétaires par le Gouvernement au printemps de l’année considérée. Ainsi, il a été retenu que le Gouvernement entende l’avis de la Commission des Finances et du Budget avant de prendre une décision finale sur les orientations budgétaires et que le discours sur l’état de la Nation comprenne dorénavant une partie consacrée à ces orientations[23]. Parmi les autres modalités introduites par la réforme de 1985 figurent également la restructuration et la limitation dans le temps des débats relatifs au projet de budget afin d’éviter des discussions sur des sujets à connotation locale[24].

Avec la révision générale du Règlement de la Chambre des Députés du 18 décembre 1990, la procédure budgétaire, qui jusqu’alors faisait l’objet d’un règlement distinct, a été intégralement incorporée dans le Règlement de la Chambre des Députés pour y former le titre IV intitulé « De la procédure budgétaire ». 

À partir de 1992: l’influence européenne sur la procédure budgétaire

La mise en œuvre progressive de l’Union économique et monétaire à partir de 1993 et l’instauration du Pacte de stabilité de croissance en 1997[25] ont conduit, dans un premier temps, à des modifications au niveau de la présentation des chiffres établis dans le projet de budget national, afin de les compléter avec des informations budgétaires établies selon les normes comptables européennes. Quelques années plus tard, dans le cadre d’une déclaration en 2004 relative au programme gouvernemental, Monsieur Jean-Claude Juncker, Premier ministre, ministre d’État et ministre des Finances de l’époque, a annoncé le report de la date du dépôt du projet de budget à la Chambre des Députés du mois d’août au mois d’octobre. Cette initiative, réduisant considérablement le temps d’examen du projet de budget national au niveau du Parlement, visait essentiellement à permettre au Gouvernement de prendre en considération, dans le cadre de l’élaboration du projet de budget, les prévisions économiques du second semestre établies par les organismes internationaux et nationaux[26].

Sous l’impulsion de la Chambre des Députés et du vote d’une motion le 13 décembre 2006, un groupe de travail, composé de représentants du pouvoir exécutif et de députés, s’est constitué afin d’entamer l’élaboration d’un document[27] à déposer conjointement avec le projet de budget à la Chambre des Députés et décrivant 1) le passage du solde administratif du budget de l’État au solde de l’Administration centrale établi selon les normes européennes, 2) le passage du solde administratif budgétaire des communes au solde des Administrations locales établi selon les normes européennes, et 3) le passage du solde administratif comptable et budgétaire des institutions de sécurité sociale au solde de la Sécurité sociale selon les normes européennes.[28]

Ce n’est toutefois qu’à la suite de la crise financière avec le renforcement du cycle de coordination des politiques économiques et budgétaires au niveau européen à partir de 2011, communément appelé «semestre européen»[29], que la procédure budgétaire luxembourgeoise a été complétée par un volet européen consistant, en un premier temps, dans l’examen du contenu du programme de stabilité et du PNR en commission parlementaire au printemps. Cette initiative a pour origine un rapport de la Commission des Finances et du Budget relatif au budget de l’exercice 2011, qui préconisait l’instauration d’une discussion autour du programme de stabilité et du PNR et l’implication de la Chambre des Députés dans la fixation du cadre financier et économique à moyen terme[30]. Ce même rapport soulignait en outre qu’« [i]l y a lieu de sauvegarder, voire de renforcer les attributions et les instruments d’intervention et de contrôle du Parlement national sur un budget national plus que jamais recentré sur une gouvernance économique européenne[31]. » Lors d’une réunion de la Commission des Finances et du Budget le 17 février 2011, une première version d’un calendrier regroupant les différentes étapes du semestre européen dans le processus budgétaire national a été présentée, prévoyant la transmission du programme de stabilité et du PNR à la Chambre des Députés et une présentation de ces deux documents en commission parlementaire[32].

À partir de 2013, l’implication de la Chambre des Députés dans le semestre européen a été renforcée avec la décision de la Conférence des Présidents d’organiser un débat en séance publique dédié au programme de stabilité et au PNR.[33] Ce débat doit désormais avoir lieu après l’examen de ces deux documents en commission parlementaire et avant leur transmission à la Commission européenne.

À l’inverse de la dimension purement nationale de la procédure budgétaire nationale, dont les grandes lignes sont fixées dans le Règlement de la Chambre des Députés, le volet européen de la procédure n’a jamais été formalisé par écrit, malgré plusieurs tentatives entre 2011 et 2013. À l’heure actuelle, l’examen et les débats relatifs au programme de stabilité et au PNR relèvent de la coutume parlementaire.

Examen et débat parlementaire autour du programme de stabilité et du PNR

Examen du programme de stabilité et du PNR en commission parlementaire

Le volet européen de la procédure budgétaire au niveau parlementaire débute avec la transmission par le Gouvernement du programme de stabilité et du PNR en avril. Au Luxembourg, la transmission à destination du Parlement a lieu avant l’envoi desdits documents à la Commission européenne[34].

Le programme de stabilité et le PNR font tout d’abord l’objet d’un examen en commission parlementaire au mois d’avril. Cet examen prend la forme d’une réunion jointe entre les commissions parlementaires ayant le budget et les finances ainsi que l’économie dans leur ressort[35]. À ces réunions participent, en sus des députés, également les deux ministres politiquement responsables pour l’élaboration du programme de stabilité (ministre ayant dans ses attributions le budget et les finances) et du PNR (ministre ayant dans ses attributions l’économie), assistés le cas échéant par des fonctionnaires. À l’heure actuelle, ces réunions en commission parlementaire sont organisées à huis clos, c’est-à-dire qu’elles ne sont pas retransmises en direct et n’admettent pas la présence du public. Seul le procès-verbal des réunions rédigé par l’administrateur de commission permet d’informer le grand public du contenu de la réunion[36].

La réunion en commission débute par une présentation du programme de stabilité et du PNR par les deux ministres. La présentation du programme de stabilité vise essentiellement à donner un aperçu de la situation conjoncturelle ainsi que des prévisions macroéconomiques et budgétaires. En ce qui concerne le PNR, la présentation se focalise principalement sur les réponses politiques à apporter aux recommandations par pays ainsi qu’à d’autres défis majeurs.

L’examen du programme de stabilité et du PNR en commission parlementaire se clôt après un échange de vues, lors duquel les députés ont la possibilité de poser des questions d’ordre technique et politique à l’attention des ministres.

À noter que lors de la mise en œuvre de la « Facilité pour la reprise et la résilience » au niveau européen en 2021[37], les deux commissions parlementaires se sont vu également soumettre le Plan pour la reprise et la résilience (ci-après « PRR »). À partir de 2022, le suivi de la mise en œuvre du PRR a été intégré dans le PNR.

Débat politique du programme de stabilité et du PNR en séance publique

L’examen en commission parlementaire est suivi d’un débat politique en séance publique dédié au programme de stabilité et PNR et prenant la forme d’un « débat suivant une déclaration gouvernementale selon l’article 74 de la Constitution » au sens du Règlement de la Chambre des Députés[38]. Ladite disposition constitutionnelle prévoit que les membres du Gouvernement ont entrée dans la Chambre des Députés et doivent être entendus quand ils le demandent.

Le débat en séance publique débute ainsi avec une déclaration du Gouvernement qui, en pratique, prend la forme d’une présentation du programme de stabilité par le ministre ayant dans ses attributions les finances et le budget et du PNR par le ministre ayant dans ses attributions l’économie. À la suite de la déclaration gouvernementale, tous les groupes et sensibilités politiques ont le droit de prendre position et d’exprimer leur opinion politique conformément à un temps de parole qui a été fixé au préalable par la Conférence des Présidents[39]. Le temps de parole accordé aux groupes et sensibilités politiques est proportionnel à leur représentation[40] au sein de la Chambre des Députés[41].

Il est intéressant de constater que pour l’examen en séance publique du programme de stabilité et du PNR le choix a été pris d’organiser un débat suivant une déclaration gouvernementale selon l’article 74 de la Constitution au lieu d’un débat dit « de consultation »[42]. En effet, alors que pour un débat de consultation l’exécutif cherche en principe à « consulter » l’opinion de la Chambre des Députés sur un sujet donné pour ensuite en tirer les conséquences politiques nécessaires, organiser un débat sous la forme d’une déclaration gouvernementale selon l’article 74 de la Constitution laisse présager la volonté du Gouvernement d’informer la Chambre des Députés sur un arbitrage politique réalisé au préalable, posant ainsi une limite à cette dernière de l’influencer. Il est d’ailleurs également recouru à ce même type de débat pour la déclaration gouvernementale en début de législature et pour la déclaration sur l’état de la Nation.

À l’heure actuelle, le débat en séance publique relatif au programme de stabilité et au PNR s’est toujours clos avec les dernières prises de parole des députés et ne prévoit pas, à l’issue des discussions, le vote d’une motion autorisant le Gouvernement à transmettre le programme de stabilité et le PNR à la Commission européenne. Le programme de stabilité et le PNR étant des documents « non législatifs » dont l’élaboration revient au Gouvernement, les députés n’ont pas non plus la possibilité d’en modifier le contenu de leur propre initiative[43].

Influence de la Chambre des Députés dans le cadre du «semestre national»

Instruction parlementaire du projet de budget national

À l’issue de la transmission du programme de stabilité et du PNR à la Commission européenne vers fin avril et l’adoption finale des recommandations par pays par le Conseil de l’Union européenne dans la première quinzaine de juillet, débute ensuite une période de mise en œuvre nationale (« semestre national ») avec l’élaboration du projet de budget par l’exécutif.

Le projet de budget est déposé à la Chambre des Députés au cours de la 3^ème semaine d’octobre au plus tard[44] et contient deux volumes, à savoir le projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l’État pour l’exercice suivant (volume I.) et le projet de loi relative à la programmation financière pluriannuelle pour une période s’étalant sur cinq exercices (volume II.).

À la suite de leur dépôt à la Chambre des Députés, ces deux volumes poursuivent une instruction parlementaire équivalente à l’instruction classique d’une initiative législative à laquelle s’ajoutent toutefois quelques spécificités.[45]

Premièrement, la nomination du rapporteur du budget se fait généralement bien avant le dépôt formel du projet de budget (souvent encore avant l’interruption estivale des travaux parlementaires). Cette pratique s’est installée au fil des années afin d’accorder au rapporteur le temps nécessaire pour les travaux préliminaires relatifs à l’élaboration du rapport et déterminer les domaines sur lesquels il souhaite mettre l’accent. Deuxièmement, les deux projets de loi font l’objet d’une présentation générale par le ministre ayant dans ses attributions le budget lors d’une réunion en commission parlementaire à laquelle participent toutes les commissions.[46] Cette présentation, qui s’organise sans débats, vise essentiellement à exposer le contexte macroéconomique dans lequel s’inscrit le budget ainsi que les grandes priorités budgétaires du Gouvernement. Troisièmement, alors que les deux volumes sont renvoyés à la Commission des Finances et du Budget, responsable d’en assurer l’instruction parlementaire[47], chaque ministre se charge également de présenter les priorités et le programme de dépenses relevant de son ressort dans les commissions parlementaires permanentes concernées. Quatrièmement, les prévisions macroéconomiques et les prévisions des recettes fiscales sont présentées, lors de réunions en commission distinctes, par l’Institut national de la statistique et des études économiques et les trois administrations fiscales du Luxembourg[48]. Cinquièmement, les deux projets de loi sont avisés de manière indépendante par un grand nombre d’institutions luxembourgeoises et certains de ces avis (notamment ceux du Conseil national des finances publiques, de la Banque centrale du Luxembourg et de la Cour des comptes) vont faire l’objet d’une présentation lors d’une réunion de la Commission des Finances et du Budget.

La période d’examen du projet de budget en commission parlementaire s’étale jusqu’à mi-décembre, soit jusqu’au moment de l’adoption du rapport par la Commission des Finances et du Budget. S’organisent ensuite les débats budgétaires en séance publique, selon un modèle de temps de parole fixé au préalable par la Conférence des Présidents[49]. Les débats débutent avec une présentation par le rapporteur du rapport et se poursuivent avec la prise de position de chaque groupe et sensibilité politique. Le Gouvernement prend la parole à la fin des interventions des députés.

De manière générale, les débats budgétaires en séance publique s’articulent essentiellement autour des grands défis auxquels le pays est confronté et sur la réponse que la politique budgétaire du Gouvernement pourra apporter. Cette période bénéficie d’une couverture médiatique importante et représente une opportunité unique d’expression et de positionnement politiques sur les préoccupations majeures des électeurs.

Absence d’examen parlementaire du projet de plan budgétaire

Le projet de plan budgétaire, qui est à transmettre à la Commission européenne et à l’Eurogroupe et qui comprend une actualisation des prévisions macroéconomiques, des objectifs budgétaires et des recommandations adoptées dans le cadre du dernier semestre européen, ne fait pas l’objet d’un dépôt formel à la Chambre des Députés. En dépit de la publication de ce document par l’exécutif à la suite de la transmission aux institutions européennes, le contenu dudit plan ne fait l’objet d’aucun examen au niveau parlementaire.

Cette absence d’examen se justifie essentiellement pour des raisons d’inadéquation de calendriers et de double emploi des discussions. Etant donné que l’exécutif est dans l’obligation de transmettre le projet de plan budgétaire aux instances européennes au plus tard le 15 octobre, soit quasi simultanément au dépôt du projet de budget, le Parlement est matériellement dans l’incapacité d’y exercer une quelconque influence. Par ailleurs, étant donné que le contenu du projet de plan budgétaire est similaire à celui du projet de budget national, en ce qu’il reprend les mêmes prévisions macroéconomiques et budgétaires et reflète, en principe, les mesures mises en œuvre par le Gouvernement pour répondre aux recommandations par pays, son analyse semble surtout superfétatoire.

Pistes de réflexion relatives à la nouvelle réforme du cadre de gouvernance économique européen

À la lumière des défis socio-économiques engendrés par la pandémie du Covid-19 et les conséquences de la guerre en Ukraine, une réforme du cadre de gouvernance économique s’est avérée indispensable.

Dans un contexte de suspension des règles du Pacte de stabilité et de croissance en 2020[50], la Commission européenne a entamé un processus de révision de la gouvernance économique poursuivant le but d’adapter les règles budgétaires afin de les rendre plus efficaces, réalistes et propices à la promotion de la croissance et des investissements publics, répondant tant aux besoins nationaux qu’aux défis relevés dans le cadre des recommandations par pays et dans les domaines stratégiques pour l’Union européenne. En date du 29 avril 2024, trois actes législatifs[51] ont été adoptés au niveau européen visant à reformer le cadre de gouvernance économique européen[52].

Nonobstant la nécessité de cette réforme, les changements apportés au semestre européen peuvent constituer un défi pour les parlements nationaux dans leur positionnement face à l’exécutif dans le processus budgétaire. En effet, la nouvelle réglementation européenne n’accorde aucun rôle particulier aux parlements nationaux dans la nouvelle procédure retenue pour le semestre européen et se limite à préciser qu’avant la présentation du nouveau plan budgétaire et structurel national à moyen terme ou de son rapport d’avancement, chaque État membre peut examiner, voire débattre ces documents devant le parlement national, conformément au cadre juridique national[53].

Il reviendra ainsi à tout parlement national d’assimiler les risques et les opportunités de cette réforme et d’adapter ses pratiques afin de veiller à préserver l’effectivité de l’exercice de son pouvoir budgétaire. Pour la Chambre des Députés du Luxembourg, les réflexions autour d’une modification de la procédure budgétaire devront, en particulier, tourner autour des conséquences induites par la modification des règles budgétaires et des modalités procédurales.

Impact de la modification des règles budgétaires

Pour le Luxembourg, la réforme de la gouvernance budgétaire européenne devrait a priori représenter un allègement de ses engagements européens au titre du volet préventif. Ce constat provient essentiellement du fait que le Grand-Duché continue à respecter les deux critères de discipline budgétaire édictés par le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne[54] : la dette publique luxembourgeoise se trouve à l’heure actuelle à un niveau inférieur à 60% du PIB et le déficit public se maintient également en dessous de 3% du PIB.[55]

Deux nouveautés apportées par la réforme pourront jouer en faveur d’une plus grande autonomie budgétaire. Premièrement, la réforme du cadre de gouvernance économique a supprimé l’objectif budgétaire à moyen terme (ci-après « OMT ») qui était un indicateur à caractère contraignant assurant le respect du critère de 3% du PIB pour le déficit public, la soutenabilité à long terme des finances publiques ainsi qu’une marge de manœuvre budgétaire pour des besoins d’investissements[56]. L’OMT avait également la particularité d’incorporer dans son calcul les défis démographiques à long terme liés au vieillissement de la population, obligeant ainsi les pays à tenir compte de ce risque de manière préventive dans la détermination de leur solde public[57]. Deuxièmement, la réforme prévoit, pour tous les pays qui ne respectent pas les deux critères de discipline budgétaire, la transmission d’une trajectoire de référence des dépenses nettes[58] par la Commission européenne couvrant en principe une période de quatre ans.[59] A contrario, les pays comme le Luxembourg qui présentent des finances publiques saines ne se verront pas transmettre une telle trajectoire et deviendraient en principe plus autonomes dans la programmation de leurs dépenses nettes. Pour ces derniers, la réglementation européenne prévoit uniquement qu’ils pourront, sur demande, se voir transmettre par la Commission européenne des informations techniques qui concerneront seulement le solde primaire structurel[60] nécessaire pour garantir le maintien d’un déficit inférieur à 3% du PIB[61].

Dans son avis du 11 avril 2024 sur le budget pour l’exercice 2024, la Banque centrale du Luxembourg a prédit que « [s]elon le cadre de gouvernance réformé, les obligations du Luxembourg en termes d’engagements européens se limiteraient donc à devoir maintenir un ratio de déficit et de dette publics en dessous des valeurs de référence de respectivement 3% et 60% du PIB[62] ». Toujours dans le cadre du budget pour l’année 2024, le Conseil national des finances publiques avait également retenu dans son avis que « le Luxembourg ne serait pas concerné par une grande partie de ce volet [préventif] et ceci aussi longtemps qu’il respectera les critères de Maastricht. Tant que la [Commission européenne] n’impose pas de trajectoire de référence des dépenses publiques primaires au Luxembourg, ce dernier serait conforme au nouveau cadre budgétaire au niveau européen[63] ».

Dans la mesure où une plus grande autonomie budgétaire accordera certainement davantage de marge de manœuvre à l’exécutif pour réaliser son programme de dépenses, elle pourrait néanmoins créer un terrain propice allant à l’encontre d’une gestion budgétaire saine et prudente. Dans un tel contexte, la Chambre des Députés pourrait davantage faire appel à ses prérogatives, en renforçant son contrôle sur le Gouvernement, voire en proposant une adaptation du cadre normatif en vue d’œuvrer en faveur d’une bonne gestion financière et budgétaire.

En matière de contrôle, la Chambre des Députés dispose d’ores et déjà dans son Règlement d’une panoplie de moyens auxquels elle peut recourir (questions, motions, interpellations, débats d’orientation, etc.)[64]. En sus des outils existants, la Chambre des Députés a également vu ses moyens accroitre pour exercer le contrôle de l’action gouvernementale avec la révision constitutionnelle du 1^er juillet 2023[65]. Cette révision a notamment introduit la possibilité pour la Chambre des Députés de requérir tout document et information de la part du Gouvernement aux fins d’exercer ses prérogatives[66]. Elle a également allégé les conditions pour la création d’une commission d’enquête parlementaire, en prévoyant qu’une telle commission pourra être instituée à la demande d’un tiers des députés au lieu d’une majorité[67]. Dans son avis relatif à la proposition de loi sur les enquêtes parlementaires, le Conseil d’État avait notamment souligné que « [l]’enquête parlementaire est un instrument au service des représentants du peuple. Son utilité est incontestable. Il permet à la Chambre d’exercer en toute indépendance un contrôle sur le fonctionnement de l’État, tant au niveau institutionnel qu’administratif et de clarifier des situations que le Parlement estime appropriées d’instruire, dans le cadre de sa mission de veiller aux intérêts généraux du pays[68] ». Les commissions d’enquête parlementaire peuvent ainsi venir en complément du contrôle ex post réalisé par la commission parlementaire permanente investie du contrôle de l’exécution budgétaire et de la Cour des Comptes.

Impact des modifications procédurales

La réforme du cadre de gouvernance économique européen a substitué le programme de stabilité et le PNR par un plan budgétaire et structurel national à moyen terme, qui devra être transmis à la Commission européenne au plus tard le 30 avril suivant le début d’une législature. Ce plan, qui couvrira une période correspondant à la longueur de la législature (soit cinq ans pour le Luxembourg[69]), renseignera notamment sur la trajectoire des dépenses publiques nettes du Luxembourg pour cette même période ainsi que les réformes et investissements envisagés par l’État pour répondre aux recommandations européennes et aux priorités communes de l’Union européenne[70]. Suite à la transmission dudit plan à la Commission européenne la première année, chaque État membre devra ensuite, sur une base annuelle, présenter un rapport d’avancement au plus tard pour le 30 avril. L’objectif de ce rapport est de démontrer que la politique budgétaire et financière du pays est en ligne avec le plan budgétaire et structurel à moyen terme, c’est-à-dire qu’elle ne dévie pas de la trajectoire des dépenses nettes et est menée dans le respect des investissements et des réformes définis en début de législature.

Il va sans dire que la Chambre des Députés devra porter une attention particulière sur le plan budgétaire et structurel à moyen terme établi en début de chaque législature, puisque son contenu définira le cadre dans lequel la politique budgétaire du pays devra s’inscrire dans les cinq années à venir. Dans la même logique que le programme de stabilité et le PNR, il serait indiqué que le plan budgétaire et structurel à moyen terme bénéficie d’un examen détaillé, avec l’organisation a minima d’une réunion en commission parlementaire et d’un débat en séance publique.

Le calendrier pour l’examen du plan budgétaire et structurel à moyen terme devra néanmoins être choisi avec prudence afin d’éviter qu’il se chevauche avec le calendrier budgétaire suivi en pratique en début d’une législature. En effet, depuis les élections anticipées en 2013, les élections législatives luxembourgeoises ont lieu tous les cinq ans en octobre au lieu de juin. Au vu de la courte période entre la formation d’un nouveau Gouvernement dès octobre et l’écoulement jusqu’en décembre du dernier budget voté, une pratique s’est installée pour adopter un budget provisoire en décembre[71], garantissant le financement des affaires courantes de l’État à politique inchangée jusqu’en avril de l’année suivante. Le nouveau Gouvernement dispose ainsi d’un temps suffisant pour élaborer un budget définitif prenant en compte ses priorités politiques.

Les dernières semaines du mois d’avril suivant le début d’une législature sont donc traditionnellement consacrées aux débats budgétaires et à l’adoption du budget définitif du nouveau Gouvernement. De ce fait, il sera indiqué de veiller à ce que l’examen du plan budgétaire et structurel à moyen terme puisse se tenir de manière anticipée afin d’éviter qu’un chevauchement des calendriers risque de jouer au détriment d’une analyse avisée du plan budgétaire et structurel à moyen terme, tant pour des raisons de contenu que pour des raisons politiques.

Conclusion

Alors que la Constitution luxembourgeoise accorde à la Chambre des Députés des pouvoirs non négligeables en matière budgétaire, l’exercice de cette prérogative en pratique s’avère plus complexe. Le Parlement doit être en mesure d‘adopter un budget de manière avisée, nonobstant le fait que l’élaboration du budget relève de la responsabilité de l’exécutif. Il doit également veiller à une bonne exécution du budget de l’État au cours de l’année, sans être impliqué dans sa gestion au quotidien. L’influence européenne sur le processus budgétaire est venue ajouter une couche de complexité, car elle soumet le cadre budgétaire à des normes européennes supérieures au droit national et à des échanges et accords réguliers s’organisant essentiellement entre organes exécutifs nationaux et européens.

Cela dit, l’européanisation des processus budgétaires est d’une importance fondamentale, car elle veille à une meilleure coordination des politiques budgétaires et économiques des États membres, élémentaire pour le bon fonctionnement de l’Union économique et monétaire et, de surcroît, pour des pays comme le Luxembourg dont le modèle économique est fortement fondé sur les libertés fondamentales du marché unique.

De ce fait, la nouvelle réforme sur la gouvernance économique au niveau européen est à percevoir comme une opportunité ouvrant la possibilité à tout parlement de revoir son rôle.

D’un point de vue opérationnel, la Chambre des Députés sera appelée à insister davantage sur l’exercice de son droit d’information, prérequis pour l’exercice adéquat de ses prérogatives, et à définir un calendrier qui lui accordera le temps suffisant pour les examens et les débats parlementaires. L’administration parlementaire sera également appelée à se doter de davantage de ressources en vue de réaliser des analyses indépendantes et objectives en matière financière et budgétaire, qui viendront en support aux députés dans le cadre de la procédure budgétaire[72]. Au niveau européen, il s’agira également de tirer davantage profit de la coopération interparlementaire et des relations avec le Parlement européen afin de s’approprier de bonnes pratiques qui ont fait leurs preuves ailleurs. Enfin, il appartient pareillement à tout parlement de promouvoir une conscience institutionnelle dépassant des considérations purement politiques et de conscientiser les vertus du mandat parlementaire dans une matière nécessitant en toutes circonstances un fort contrepoids politique.