Les organes de la gouvernance budgétaire et économique en Belgique

par Benoît Bayenet, Professeur de finances publiques et de Politiques économiques, Université libre de Belgique, Bruxelles | Membre du Tax Institute, Université de Liège | Président du Conseil Central de l'Economie de Belgique(*)

Introduction

Des règles budgétaires et des institutions budgétaires indépendantes contribuent à une politique budgétaire saine[1] mais aussi à une gouvernance économique plus cohérente notamment dans des cadres multi-niveaux comme l’Union européenne ou la Belgique. Par ailleurs, dans une union monétaire, les Etats membres doivent respecter des règles communes qui facilitent la coordination des politiques budgétaires et réduisent les risques de tensions entre les pays mettant en œuvrant des politiques budgétaires divergentes. Ces constats avaient déjà été soulignés en mars 2005 dans le cadre de la réforme du Pacte de stabilité et de croissance et surtout renforcé dans les modifications introduites suite à la crise financière de 2008 et la crise des dettes souveraines 2010-2012. En 2011, le Six Pack[2] préconise notamment que l’élaboration des règles budgétaires nationales chiffrées soient fondées sur des analyses fiables réalisées par des organismes indépendants. Il prévoit que les États membres produisent leurs prévisions macroéconomiques de façon réaliste et qu’ils doivent pouvoir les comparer à celles d’un organisme indépendant. Dans le cadre du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) signé en mars 2012, il est prévu que des institutions indépendantes nationales vérifient le respect des règles budgétaires[3]. En 2013, le Two Pack[4] préconise que des prévisions macroéconomiques non biaisées soient fournies par des organismes indépendants. Il prévoit aussi que le suivi du respect des règles budgétaires soit assuré par des organismes indépendants ou jouissant d’une autonomie fonctionnelle par rapport aux autorités nationales et qui sont institués sur la base de dispositions juridiques nationales garantissant un niveau élevé d’autonomie fonctionnelle et de responsabilité[5]. Cependant, l’Union européenne reconnait que ces institutions indépendantes doivent respecter les cadres législatifs nationaux et prendre en compte les particularités de chaque Etat[6].

Cet article présente les principales institutions en Belgique qui participent au processus de gouvernance budgétaire européenne en distinguant les organes officiels indépendants, les organes politiques, les organes administratifs et les organes consultatifs tout en mettant en évidence les liens entre ces différentes institutions.

Organes officiels indépendants

Dans cette section, trois organes «indépendants» sont analysés, à savoir le Bureau fédéral du Plan (BfP), l’Institut des comptes nationaux (ICN) et le Conseil supérieur des finances (CSF). Notons qu’en Belgique, même si le BfP et le CSF (Section «Besoins de financement») ont été créés bien avant 2010-2011, ils remplissent aujourd’hui les fonctions traditionnellement dévolues aux institutions budgétaires indépendantes[7].

Bureau fédéral du Plan

Le Bureau fédéral du Plan (BfP) est un organisme indépendant d'intérêt public chargé d’élaborer des projections économiques et de mener des études dans les domaines socioéconomique et environnemental[8]. Conformément aux règles de gouvernance budgétaire, les paramètres macro-économiques doivent être établis par un organe indépendant. Le mode d’élaboration des prévisions macroéconomiques répondait déjà aux exigences d’indépendance de la Commission européenne. En effet, le Bureau fédéral du Plan élabore deux fois par an, pour le compte de l’ICN (point 1.2), une projection à moyen terme pour l’établissement des cadres budgétaires pluriannuels des différents niveaux de pouvoir[9]. Ce document, dénommé «le budget économique», est publié en février et septembre et fixe les paramètres utilisés dans le cadre de l’élaboration des budgets de l’autorité fédérale et des entités fédérées. Pour ces dernières, le budget économique détermine les paramètres permettant d’établir les principaux transferts de recettes fiscales et les dotations prévus dans la loi spéciale de financement du 16 janvier 1989 (LSF). Il servait également pour élaborer le rapport en vue de la préparation du Programme de stabilité et de croissance (PSC) transmis au gouvernement fédéral par le CSF (point 1.3) dans le cadre des règles de gouvernance budgétaire en vigueur avant la réforme de 2024.

Le BfP contribue également au rapport du Ageing Working Group en réalisant les projections pour les dépenses belges en termes de vieillissement. Ces résultats sont pris en compte lors de l’évaluation de la soutenabilité budgétaire des Etats par la Commission européenne. Par ailleurs, le BfP réalise chaque année en juin à la demande du Conseil central de l’Economie (CCE, voir point 4) et du Conseil national du Travail (CNT) un rapport sur les perspectives économiques de la Belgique[10]. Ce rapport contient notamment un chapitre relatif à l’évolution des finances publiques. Dans le cadre des perspectives régionales, le BfP publie également des perspectives à moyen terme sur l’évolution des finances des entités fédérées en partenariat avec les instituts de statistiques régionales. Le BfP est donc un acteur important dans l’élaboration et l’évaluation des politiques budgétaires dans le cadre de la structure fédérale de la Belgique. Notons finalement que le BfP élabore également d’autres données statistiques dans le cadre des règlements européens (notamment les six comptes économiques de l’environnement[11] dans le cadre de sa participation à l’ICN).

Institut des comptes nationaux

L’Institut des comptes nationaux (ICN) a été créé par la loi du 21 décembre 1994[12] dans le cadre de la réforme de l’appareil de statistiques et de prévisions économiques du gouvernement fédéral. Un accord de coopération (voir point 3) entre l’autorité fédérale et toutes les entités fédérées du 20 octobre 2014 spécifie les modalités de fonctionnement, le conseil d'administration et les comités scientifiques (comptes nationaux, budget économique, observation et analyse des prix et comptes des administrations publiques).

L’ICN est un établissement public doté de la personnalité juridique qui travaille sous l'autorité du Ministre de l'Economie. Il se compose de représentants de la Banque nationale de Belgique (BNB), du BfP, de Statbel (Direction générale Statistique), du Service public fédéral Economie, P.M.E., Classes moyennes et Energie et des services statistiques des Communautés et des Régions.

Il est chargé, en sa qualité d’organe indépendant, d’établir des statistiques, des analyses et des prévisions économiques dont notamment les comptes nationaux, les comptes des administrations publiques, les statistiques relatives à la procédure concernant les déficits excessifs, etc. Les prévisions macroéconomiques réalisées par le BfP dans le cadre du budget économique sont soumises à l'avis du Comité scientifique sur le budget économique et approuvées par le Conseil d'administration de l'ICN.

L'ICN assume la représentation officielle de la Belgique auprès des organisations internationales dans les domaines statistiques. La BNB représente notamment l’ICN dans les domaines des comptes publics. Il s’agit entre autres du Excessive Deficit Procedure Statistics Working Group, de la Task force on Classification of the Functions of Government (COFOG TF) et de la Task Force on Government Finance Statistics (GFS TF) auprès d’Eurostat[13].

C’est également l’ICN qui est en charge de transférer, en mars et septembre de chaque année, à Eurostat[14], les données budgétaires de la Belgique dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Au même moment, elle transmet la liste des entités publiques établie sur la base des considérations économiques définies dans le SEC 2010, permettant de définir le périmètre du secteur des administrations publiques (S.13). Dans ce cadre, l’ICN émet des avis, de sa propre initiative ou à la demande des autorités politiques, sur le classement éventuel de certaines entités publiques[15].

Conseil supérieur des finances

Le Conseil supérieur des finances (CSF) est composé de deux Sections permanentes (Besoins de financement et Fiscalité-Parafiscalité) et deux Comités d’études (Vieillissement et Investissements). C’est un organe consultatif chargé d’assister les ministres fédéraux des Finances et du Budget dans l’élaboration de la politique fiscale, de la politique financière et de la politique budgétaire. Le fonctionnement et l’organisation du CSF ont été modifiés pour garantir son indépendance conformément aux exigences du TSCG[16]. La Section «Fiscalité et Parafiscalité» n’a a priori pas un rôle direct dans le cadre du Semestre européen. Cependant, par le biais de ses avis et rapports sur la fiscalité et parafiscalité en Belgique, elle participe à l’évaluation et à l’élaboration des politiques fiscales qui sont un élément essentiel des politiques structurelles à mettre en œuvre. Ces politiques structurelles ont pris une ampleur plus importante dans le cadre de la négociation du plan budgétaire et structurel national à moyen terme (PBSNMT) tel que prévu dans la réforme de la gouvernance budgétaire de 2024. D’une durée de quatre ans, il peut être étendu à sept ans si l’Etat membre peut faire valoir des réformes structurelles et des investissements favorables à la croissance économique et à la soutenabilité de la dette.

Section «Besoins de financement»

La Section «Besoins de financement des pouvoirs publics» trouve son fondement juridique dans la LSF[17]. Elle est initialement dotée d’une mission d’évaluation budgétaire, puisqu’elle formule chaque année un avis sur les besoins de financement des pouvoirs publics. Par ailleurs, elle peut, à son initiative ou à la demande du ministre des Finances, rendre un avis sur l’opportunité de limiter la capacité d’emprunt d’une collectivité publique en cas de forte détérioration de sa situation budgétaire. Ce dernier mécanisme n’a, jusqu’à présent, pas été mis en œuvre. La Section peut également rendre des avis aux gouvernements régionaux et communautaires sur la préparation de leur politique financière et budgétaire. Les entités fédérées n'ont jusqu’à présent jamais sollicité la Section.

Sa constitution trouvait sa justification dans la crainte qu’une absence de coordination budgétaire, à la veille de la signature du Traité de Maastricht, ne puisse mettre en péril la consolidation des finances publiques entamée durant les années 1980. Une telle éventualité aurait en effet été préjudiciable à l’autorité fédérale, qui était plus vulnérable que les entités fédérées aux chocs exogènes et était la seule responsable de la politique budgétaire belge envers les instances européennes[18]. Durant la phase de préparation de l’accession de la Belgique à l’Union économique et monétaire, le gouvernement belge a en outre chargé la Section de surveiller l’exécution du plan de convergence pour l’ensemble des entités belges[19].

Conformément aux exigences déterminées dans le TSCG et pour répondre aux recommandations de la Commission[20], la Belgique a adapté les dispositions organisant la Section « Besoins de financement » pour assurer son indépendance[21]. Dans l’accord de coopération du 13 décembre 2013 (voir point 3) transposant les dispositions du TSCG en droit belge, la Section a été consacrée comme organisme indépendant chargé du suivi des règles budgétaires. Cet accord donne également une base légale à ses missions. Dans ce cadre et pour garantir et renforcer son autonomie, il avait été prévu de renforcer le nombre de collaborateurs du secrétariat par des représentants des entités fédérées, ce qui n’est toujours le cas aujourd’hui[22].

Dans le cadre de la transposition de la directive européenne sur les exigences applicables au cadre budgétaires des Etats membres[23], il a aussi été prévu qu’un organe indépendant soit chargé de l’évaluation des prévisions budgétaires utilisées lors de la confection des budgets[24]. Cette mission a été confiée à la Section «Besoins de financement»[25] mais n’a jusqu’à présent jamais été mise en œuvre.

Jusqu’à la réforme de la gouvernance budgétaire de 2024, la Section devait, dans le cadre de son avis de mars, émettre des recommandations sur la répartition des objectifs budgétaires annuels en objectifs individuels en termes nominaux et structurels pour les différents niveaux de pouvoir. Elle devait veiller, dans ses avis, à garantir la soutenabilité des finances publiques de chaque niveau de pouvoir. Ces objectifs budgétaires étaient répartis entre l’entité I (pouvoir fédéral et sécurité sociale) et l’entité II (entités fédérées et pouvoirs locaux). La fixation de l’objectif budgétaire global devait faire l’objet au préalable d’une concertation au sein du Comité de concertation (voir point 3). La répartition des objectifs entre les différents niveaux de pouvoir devait également être approuvée par une décision de ce Comité.

Un deuxième avis, de nature plus prospectif, devait être rédigé en juin/juillet dans lequel la Section évaluait la mise en œuvre du programme de stabilité de la Belgique. Dans cet avis, elle devait apprécier le respect des engagements pris par les différents gouvernements et identifier d’éventuels écarts. Dans un avis de janvier 2016, la Section a précisé qu’elle se réservait le droit de réaliser une évaluation qualitative et quantitative des résultats budgétaires. Dans son analyse qualitative, elle pouvait considérer qu’un écart par rapport à la trajectoire d’ajustement était bien présent mais qu’il ne devait pas être considéré comme important en raison « de circonstances atténuantes déterminées ou de facteurs spécifiques ». Cela concernait plus particulièrement les petites entités[26]. Si elle constatait un écart important par rapport aux objectifs budgétaires pour une entité, un mécanisme de correction automatique était déclenché. Une procédure bilatérale entre la Section et le niveau de gouvernement concerné était mise en œuvre. Ce dernier était tenu de justifier la déviation et de prendre des mesures immédiates de correction. Ces mesures devaient garantir la correction de l’écart par rapport à l’objectif dans un délai de dix-huit mois. Ce délai pouvait être étendu pour des motifs institutionnels ou économiques sur la base d’un avis de la Section (dans le respect des délais fixés au niveau européen).

La Section examinait si la déviation résultait de circonstances exceptionnelles qui autorisaient un écart temporaire par rapport à la règle d’équilibre budgétaire. Si un écart était constaté au niveau des pouvoirs locaux, la Section devait examiner si cet écart découlait de l’impact de nouvelles mesures adoptées par le gouvernement fédéral. Dans ce cas, les Régions et Communautés ne pouvaient pas être tenues responsables de cet écart. Cette évaluation du respect des objectifs budgétaires pour chaque niveau de pouvoir s’effectuait dans le cadre de l’avis de la Section remis durant l’automne, au moment où les données pour l’année budgétaire précédente étaient disponibles. Une éventuelle déviation pouvait également être décelée sur la base des données provisoires dans le cadre de l’avis de printemps. Si des mesures de correction s’imposaient en vue de remédier à ces écarts, la Section était chargée d’émettre un avis sur leur ampleur et devait vérifier annuellement leur mise en œuvre.

Enfin, la Section avait pour mission de proposer une répartition entre les différents niveaux de pouvoir d’une éventuelle sanction financière infligée par le Conseil de l’Union européenne, en proportion des manquements identifiés dans la réalisation de la trajectoire de chaque niveau de pouvoir. Dans son avis de janvier 2016, la Section a précisé qu’elle ne répartirait pas l’éventuelle sanction sur la base de l’écart important identifié[27]. Elle estimait, en effet, que chaque entité (qui s’écartait de façon négative de son objectif bien que cela ne soit pas de manière importante) contribuait à la constitution d’un écart important au niveau global. Par conséquent, chaque entité devrait participer à une éventuelle sanction financière en fonction de l’écart négatif identifié (même s’il n’était pas important).

Dans le cadre de la réforme de 2024, c’est désormais la Commission qui propose une trajectoire de référence en termes de dépenses publiques primaires nettes pluriannuelles à chaque Etat membre. Cette trajectoire de référence tient compte des défis en matière de soutenabilité propres à chaque Etat. Sur cette base, chaque Etat membre est invité à élaborer un plan budgétaire et structurel national à moyen terme. La période d'ajustement budgétaire est de quatre ou cinq ans en fonction de la durée de la législature nationale mais les États membres peuvent demander une période plus longue (maximum sept ans) à condition de réaliser des réformes et des investissements qui améliorent la résilience et le potentiel de croissance, soutiennent la viabilité budgétaire et répondent aux priorités communes de l'Union (transitions écologique et numérique, sécurité énergétique ou le renforcement des capacités de défense)[28].

Il est évident que les missions actuelles du CSF devront être revues dans le cadre du nouveau cadre budgétaire européen et que l’accord de coopération devra être adapté. En effet, dans le cadre des règles d’autonomie des entités fédérées dans la Belgique fédérale, ce plan à moyen terme exige toujours une concertation et une répartition des efforts entre les différents niveaux de pouvoir.

Faute de gouvernement de plein exercice suite aux élections du 9 juin 2024, la Belgique n’a pas pu entamer de négociation avec la Commission sur son PBSNMT conformément au calendrier prévu. En juillet 2024, à la demande du gouvernement fédéral en affaires courantes[29] dans le cadre du nouveau cadre budgétaire européen, la Section a néanmoins remis un avis[30] sur une répartition des efforts entre les différents niveaux de pouvoir sur la base du critère de dépenses repris dans la trajectoire de référence que la Commission européenne avait transmise à la Belgique le 21 juin 2024. Elle a développé une méthode de répartition de la norme du solde et de la norme de dépenses incluses dans la trajectoire de référence pour la Belgique entre l’entité I et l’entité II. La Section propose trois clés de répartition : une clé basée sur la part des entités dans le total des dépenses primaires finales de l’ensemble des pouvoirs publics, une deuxième clé basée sur la part dans le total des recettes propres et, enfin, une clé de répartition basée sur la part dans la somme du total des dépenses primaires finales et des recettes propres. La Section a identifié cette dernière clé de répartition comme la clé privilégiée. Les décideurs politiques peuvent envisager une pondération différente des dépenses par rapport aux recettes s’ils le jugent opportun. Le résultat de l’application de la méthode consiste en des trajectoires de référence par entité avec le déficit maximal autorisé par la trajectoire de la Commission.

Le 26 juillet 2024, le Conseil de l’UE a officiellement lancé une procédure concernant les déficits excessifs (PDE) à l’encontre de la Belgique. Étant donné l’absence de gouvernement fédéral de plein exercice à la date de la remise initiale du PBSNMT le 20 septembre 2024, la Commission a accordé à la Belgique une prolongation[31] du délai pour permettre à la Belgique de soumettre son plan[32]. En novembre 2024, la Commission européenne a proposé des recommandations spécifiques que le Conseil européen s’est appropriées le 14 janvier 2025[33]. Elles contiennent une trajectoire budgétaire corrective, exprimée en termes numériques, ainsi qu’un délai de mise en conformité. Cette procédure s’est inscrite dans le contexte des négociations tendant à la formation d’un gouvernement fédéral qui ne s’est constitué que le 3 février 2025.

Le 18 mars 2025, la Belgique a enfin soumis à la Commission européenne, pour appréciation, son PBSNMT après avoir été approuvé par le Comité de concertation. La trajectoire de dépenses nettes pour les cinq années à venir a été établie à partir des orientations préalables de la Commission transmises le 5 février 2025[34]. La trajectoire de dépenses nettes est basée sur une période d'ajustement de 7 ans afin de répartir l'assainissement nécessaire des finances publiques sur une période plus longue, associée à une série de réformes structurelles majeures. La trajectoire proposée par la Belgique dévie (de manière limitée) de la trajectoire de référence sur 7 ans proposée par la Commission. La Belgique justifie cette déviation par la mise en place tardive du gouvernement fédéral qui implique que les mesures décidées pour 2025 ne pourront avoir qu’un impact partiel sur l’année. La Belgique s’est toutefois engagée sur une trajectoire plus ambitieuse pour les années suivantes (croissance des dépenses nettes est inférieure de 0,1 point de pourcentage par rapport à la trajectoire de référence). Enfin, l’autorité fédérale a décidé de demander l’activation de la clause dérogatoire nationale européenne pour couvrir l’augmentation des dépenses dans la défense. Pour justifier une période d’ajustement sur 7 ans, la Belgique s’est engagée sur six réformes structurelles majeures (réforme des pensions, réforme du marché du travail, réforme fiscale, soutien à la compétitivité et au climat entrepreneurial, amélioration de l’efficacité et de la qualité des dépenses publiques et coordination de la politique fiscale entre les différents pouvoirs publics)[35].

En avril 2025, le budget fédéral pour l’année 2025 a été déposé à la Chambre des représentants mais a seulement été approuvé à la fin du mois de juin 2025. Tel que prévu dans le Règlement (UE) 2024/1263 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2024 relatif à la coordination efficace des politiques économiques et à la surveillance budgétaire multilatérale, la Belgique a remis son premier rapport d’avancement annuel[36] [37]. Ce rapport a été élaboré sur la base des contributions des entités fédérées et de l’autorité fédérale. Il a été adopté le 30 avril et approuvé par le Comité de concertation. Le 20 juin 2025, le Conseil a approuvé le plan budgétaire et structurel à moyen terme de la Belgique. Le gouvernement fédéral belge a chargé le CSF d’élaborer et de proposer des clés de répartition de la trajectoire de dépenses nettes entre les différents niveaux de pouvoir[38]. À la demande de l’autorité fédérale, le CSF a déjà remis, le 18 avril 2025, une actualisation des trajectoires par entité sur la base de la trajectoire des dépenses primaires nettes du PBSNMT que la Belgique avait remis à la Commission européenne le 18 mars 2025[39]. Cet avis n’est pas contraignant et en l’absence d’un accord de coopération rendant cette trajectoire obligatoire, les entités fédérées ne sont pas tenues, à l’heure actuelle, de satisfaire à ces recommandations et ne sont pas non plus soumises à des sanctions lorsqu’elles s’en écartent[40].

Comité d’étude sur le Vieillissement

Le nouveau cadre européen de la gouvernance budgétaire est basé sur les risques de soutenabilité de la dette. En application, l’analyse de soutenabilité doit tenir compte des conséquences du vieillissement de la population. Les efforts à accomplir sont d’autant plus importants qu’un Etat connait des risques élevés (déficit public important, exposition à une remontée des taux combinée à un niveau de dette important et coût budgétaire du vieillissement attendu)[41]. Le vieillissement de la population exerce une pression sur le ratio de dette publique en pourcentage du PIB à la fois en augmentant les dépenses publiques nettes et en réduisant la croissance potentielle. Les règles budgétaires européennes exigent que les pays anticipent et compensent les coûts budgétaires du vieillissement pendant la période d’ajustement et au cours des 10 années suivantes[42].

Pour garantir une analyse indépendante des coûts du vieillissement, un Comité d’études ad hoc a été créé au sein du CSF[43]. Ce Comité est chargé de la rédaction d’un rapport annuel examinant les conséquences budgétaires et sociales du vieillissement. Les projections sont réalisées par le BfP sur la base d’un modèle macroéconomique et budgétaire[44]. Cette évaluation des dépenses sociales était utilisée dans le programme annuel de stabilité de la Belgique. Au niveau européen, ce modèle est utilisé par la Belgique pour effectuer, tous les trois ans, des projections des dépenses de pensions légales au sein de l’Ageing Working Group[45]. Ces exercices sont notamment utilisés afin d’appuyer les recommandations de la Commission européenne aux pays membres au travers du Fiscal Sustainability Report[46].

Le rapport du Comité d'étude sur le vieillissement est communiqué chaque année avant le 30 avril au gouvernement fédéral, à la section « Besoins de financement » du CSF et au CNT[47]. Le rapport est par ailleurs repris dans l’Exposé général du budget de l’autorité fédérale, un des trois documents qui doit être déposé à la Chambre des représentants dans le cadre du vote du budget. Il peut également, d’initiative ou à la demande du gouvernement, effectuer des études spécifiques en relation avec le vieillissement. Le rapport annuel est un élément indispensable dans le cadre de l’élaboration du rapport du CSF sur la proposition de trajectoire des finances publiques belges.

Comité d’étude sur les investissements publics

Vu l’importance donnée dans la nouvelle gouvernance budgétaire aux investissements publics et à leur évolution, il est apparu indispensable d’instituer un Comité d’études sur les investissements publics au sein du CSF[48]. Le Comité a pour mission de constituer et de centraliser l’expertise en matière d’investissements publics et d’assister le gouvernement dans l’élaboration de la politique d’investissement public. Ses rapports sont communiqués à la Section « Besoins de financement » dans le cadre de ses propres missions. Les entités fédérées ont la possibilité de nommer chacune un représentant qui assistera aux réunions du Comité à titre consultatif.

Les investissements publics sont non seulement importants pour stimuler la croissance économique et soutenir des objectifs stratégiques mais aussi parce que le nouveau cadre budgétaire impose d’atteindre un seuil d’investissement pour obtenir une extension des trajectoires d’ajustement budgétaire de 4 à 7 ans. En effet, les plans budgétaires et structurels nationaux (PBSNMT) doivent reprendre les engagements en matière budgétaire et en matière de réformes et d’investissements pour garantir que leur taux d’endettement soit placé sur une trajectoire descendante ou demeure à des niveaux prudents. Ces plans doivent établir une trajectoire des dépenses nettes de référence pour une période de quatre ou cinq ans (possibilité d’extension à 7 ans) afin de faciliter les grands investissements et les réformes structurelles.

Les nouvelles règles budgétaires européennes disposent comme règle générale (pour les États membres devant mettre en œuvre un plan d’ajustement) que le niveau d’investissement financé au niveau national doit être égal à la moyenne des quatre dernières années précédant le plan. Une mesure transitoire est cependant prévue pour la première période d'ajustement budgétaire selon laquelle l'investissement public brut financé au niveau national doit être égal à la moyenne pendant la période du Plan pour la reprise et la résilience (autrement dit 2021-2026), ce qui équivaut à au moins 2,8% du PIB. À politique inchangée, la Belgique respecterait cette condition, qui est nécessaire - mais pas suffisante - pour demander une extension de son PBSNMT de 4 à 7 ans[49].

Comme les autres Sections et Comités du CSF, la composition et son fonctionnement de ce Comité d’étude visent à garantir son indépendance. Notons que dans le cadre de la préparation des rapports et avis, le Comité travaille avec d’autres institutions telles que le Conseil national de la Productivité, le CCE ou encore le Conseil fédéral du développement durable.

Cour des comptes

La Cour des comptes est chargée du contrôle externe des finances publiques pour le compte du Parlement et ce, pour l’autorité fédérale et les entités. Elle assiste les différents parlements dans l’exercice de leur mission de surveillance de l’utilisation des deniers publics et de la perception des recettes. Elle exerce une fonction de conseiller budgétaire auprès des parlements. La Cour travaille de façon indépendante des pouvoirs qu’elle contrôle. Dans le cadre de ses missions[50], la Cour remet un avis sur les projets de budget de chaque entité de la Belgique fédérale (autorité fédérale et entités fédérées). Dans ce cadre, elle examine les prévisions budgétaires dans le respect des règles de gouvernance européenne au niveau de chaque entité. Par ailleurs, dans son rapport annuel sur l’exécution du budget de l’autorité fédérale, elle publie un rapport spécifique (Cahier d’observation, partie III) sur la politique budgétaire de l’autorité fédérale et de l’ensemble des administrations publiques. Dans ce rapport, elle examine, ex-post, la réalisation des engagements de la Belgique fédérale et détaille la manière avec laquelle les indicateurs budgétaires sont estimés. Par ailleurs, dans le cadre du contrôle du bon emploi des deniers publics, la Cour des comptes vérifie plus particulièrement si la mise en œuvre des politiques publiques satisfait aux principes de la bonne gestion selon les critères d’économie, d’efficacité et d’efficience.

Les missions de la Cour ont également été modifiées en 2014 notamment dans le cadre de la transposition en droit national de la législation européenne des Six Pack et Two Pack[51]. Dans le cadre de cette contribution, on peut relever l’extension de ses compétences d’audit financier à toutes les personnes morales dépendant de l’autorité fédérale ou des entités fédérées telles que définies dans le SEC 2010 et la certification des comptes annuels des différentes entités publiques.

Organes politiques

Dans la Belgique fédérale, il est possible d’identifier différents organes politiques de coordination budgétaire. Le plus important est le Comité de concertation qui est composé de 12 représentants des différents gouvernements du pays (le gouvernement fédéral et les gouvernements régionaux et communautaires). Sa constitution respecte une double parité : parité linguistique (6 membres francophones et 6 membres néerlandophones) et parité entre membres désignés par l’Autorité fédérale et les membres désignés par les entités fédérées (6 membres au total de part et d'autre). Il a principalement pour rôle de tenter de prévenir ou, le cas échéant, de régler les conflits d'intérêts et certains des conflits de compétence survenant entre différentes composantes de l'État fédéral belge. Ces conflits peuvent opposer soit l'autorité fédérale et une entité fédérée, soit deux entités fédérées.

La LSF prévoit qu’une concertation annuelle sur la politique fiscale a lieu au sein du Comité de concertation. Les décisions y sont prises selon la méthode du consensus. Traditionnellement, on ne reconnaît à celles-ci aucune valeur juridiquement contraignante mais plutôt une valeur politique. De plus, aucun recours n’est prévu si les membres du Comité ne parviennent pas à se mettre d’accord. Ainsi, qu’il y ait un accord ou non, les gouvernements des différentes entités politiques du pays peuvent décider de poursuivre la ou les politiques contestées[52].

La Conférence interministérielle des finances et du budget (CIFB) est une émanation du Comité de concertation[53]. Le comité de concertation peut, en effet, constituer des comités spécialisés dénommés «conférences interministérielles»[54]. Elle réunit les ministres fédéraux, régionaux et communautaires chargés des finances et du budget. Il s’agit d’une réunion informelle où l’on s’accorde sur les politiques à suivre dans les domaines budgétaires et financiers, notamment lorsqu’il s’agit de préparer des accords en amont du Comité de concertation. Elle n’a toutefois aucun pouvoir de décision et n’a donc pas beaucoup d’influence. Ses membres ne sont astreints à aucune règle particulière de procédure^[55]. Le Comité de concertation peut conclure des accords de coopération. Un accord de coopération peut être défini comme « un traité de droit interne conclu entre deux ou plusieurs entités fédérale et/ou fédérées et ayant pour objet de formaliser une coopération entre lesdites entités dans une matière déterminée ». Il s’agit d’un instrument normatif spécifique[56].

En matière budgétaire, la Base Documentaire Générale a été créée par l’accord de Coopération du 1^er octobre 1991 conclu entre l’autorité fédérale et les entités fédérées. Elle a pour mission de gérer les statistiques relatives aux finances publiques du pouvoir central et de veiller à l'uniformité des statistiques, entre autres afin de permettre à l’ICN d'établir les comptes nationaux. À la suite de la décentralisation de nombreuses compétences en Belgique, plusieurs problèmes sont vite apparus en matière de besoins statistiques nationaux et internationaux relevant du domaine des finances publiques. Il s’est avéré indispensable de créer un organe susceptible de favoriser la mise au point d’informations statistiques harmonisées relatives aux finances publiques de chacune des entités. Le secrétariat est assuré par la DG Budget et Evaluation de la politique du BOSA qui veille à la publication d’un rapport annuel reprenant des statistiques budgétaires relatives à chaque entité ainsi qu’une explication du passage de la «Working Balance». Les tableaux de la «Working Balance» reprennent les soldes des regroupements économiques qui servent de base à l’ICN pour établir le compte des administrations publiques[57]. À la demande d’Eurostat, cette publication est effectuée préalablement à l’établissement du compte des administrations publiques. Elle publie également les rapports périodiques sur l’exécution du budget conformément aux exigences européennes[58] imposées après la crise financière de 2008-2009 (accord de coopération du 22 mai 2014).

Le TSCG (plus particulièrement son volet «Pacte budgétaire») contient plusieurs règles contraignantes en matière de finances publiques qui devaient être transposées dans le droit national. Pour transposer ces règles, la Belgique a opté pour un accord de coopération[59]. L’accord du 13 décembre 2013 prévoit que les objectifs annuels en termes nominal et structurel de l’ensemble des pouvoirs publics fassent l’objet d’un accord au sein du comité de concertation et que ces objectifs soient répartis entre les différents niveaux de pouvoir (suivant un avis de la Section «Besoins de financement» du CSF). En matière budgétaire, l’accord de coopération doit indiquer les engagements pris par chaque niveau de pouvoir. Il est le résultat d’un accord politique établi sur la base des trajectoires et des recommandations élaborées par le CSF et doit être validé par le Comité de concertation.

Cette coordination est d’autant plus indispensable qu’au fil des réformes de l’Etat, la décentralisation en Belgique est d’une telle ampleur (transfert de compétences budgétaires et fiscales) qu’elle réduit les marges de manœuvre fiscales et budgétaires de l’autorité fédérale et donc sa capacité à remplir ses fonctions de stabilisation et de redistribution. Elle se justifie également pour garantir que les politiques adoptées au niveau fédéral et au niveau des entités fédérées ne se neutralisent pas, un niveau de pouvoir prenant des mesures neutralisant celles d’un autre niveau.

Le droit institutionnel range cet accord de coopération parmi ceux dont la conclusion revêt un caractère facultatif. Il s’agit d’accords pris entre les différentes entités qui portent sur l’exercice conjoint de compétences, la création et/ou la gestion de services communs destinés à accroître la collaboration entre l’autorité fédérale et les entités fédérées[60]. «Les accords qui portent sur les matières réglées par décret, ainsi que les accords qui pourraient grever la Communauté ou la Région ou lier des Belges individuellement, n’ont d’effet qu’après avoir reçu l’assentiment par décret. Les accords qui portent sur les matières réglées par la loi, ainsi que les accords qui pourraient grever l’État ou lier des Belges individuellement, n’ont d’effet qu’après avoir reçu l’assentiment par la loi[61]». Ainsi, étant donné que l’accord de coopération en question porte sur une matière réglée par la loi ou le décret ou l’ordonnance et qu’il peut grever l’État, il doit recevoir l’assentiment du Parlement fédéral et des parlements des entités fédérées[62].

Le premier accord de coopération en matière budgétaire a été conclu en juillet 1994 et portait sur les déficits maximums autorisés en 1995 et en 1996 pour chaque entité fédérée. Dans l’accord de coopération de novembre 1999, il était prévu que toutes les entités devaient être au moins à l’équilibre au plus tard pour 2010[63]. Jusqu’à la réforme des règles budgétaires à la suite de la crise financière de 2008, les normes définies dans les accords de coopération successifs ont été globalement bien respectées par les différentes entités fédérées.

A partir de 2014 et l’introduction de la mission d’évaluation du respect des trajectoires par le CSF, les propositions de trajectoire ou d’effort à fournir ont bien souvent fait l’objet d’une simple prise d’acte en matière de trajectoire budgétaire par les entités fédérées et non d’un accord formel. Autrement dit, les entités fédérées n’ont pas validé les trajectoires qui leur étaient imposées. Pour rappel, l’accord de coopération du 13 décembre 2013 fixe une procédure formelle pour la coordination budgétaire ex-ante. Lors de l’actualisation annuelle du PSC, le pouvoir fédéral et les entités fédérées doivent se concerter au sein du Comité de concertation concernant leurs objectifs budgétaires individuels et les fixer ensuite formellement. Cela doit se faire sur la base d’un avis normatif de la Section «Besoins de financement». Dans cet avis, la section émet une recommandation pour la trajectoire budgétaire de l’ensemble des administrations publiques et sa répartition entre les différentes administrations publiques. Deuxièmement, l’accord de coopération prévoit également un monitoring ex-post des objectifs budgétaires convenus en Comité de concertation. Cette mission d’évaluation a été attribuée à la Section. Si cette dernière constate un écart important entre l’objectif et le résultat budgétaire, le mécanisme de correction national est activé et l’entité concernée doit remédier à cet écart[64]. Dans de nombreux avis, la Section constate que le cadre budgétaire est appliqué de manière inadéquate et qu’elle ne peut mener à bien sa mission de monitoring ex post. En effet, depuis la conclusion de l’accord de coopération, aucun accord n’a été atteint au sein du Comité de concertation concernant la trajectoire budgétaire globale et sa répartition entre les différentes entités. Cela est contraire à la procédure relative à la coordination interfédérale fixée dans l’accord de coopération.

Dans son rapport 2024 sur la Belgique[65], la Commission constate qu’elle est le seul pays de la zone euro à ne pas disposer d’une planification budgétaire pluriannuelle au niveau national au-delà de la trajectoire du PSC[66]. Ce programme, qui par ailleurs disparait dans la réforme de la gouvernance budgétaire en 2024, fixait des objectifs budgétaires pluriannuels à trois ans pour les différents niveaux de pouvoir mais les trajectoires budgétaires étaient de nature indicative et peu détaillées et les objectifs n’étaient pas souvent atteints. Par ailleurs, la Commission souligne la nécessite de mettre en œuvre l’accord de coopération de 2013. L’absence d’accord sur les objectifs pluriannuels de chaque niveau de pouvoir empêche un contrôle efficace des règles et accroît le risque de dérapage de la trajectoire à moyen terme. Cet accord de coopération devrait être par ailleurs revu pour tenir compte des nouvelles règles de gouvernance budgétaire.

Organes administratifs

Les administrations en charge du budget dans les différentes entités belges sont des acteurs administratifs essentiels dans l’élaboration et le suivi des trajectoires budgétaires. Cependant, au niveau fédéral, il est intéressant de relever le rôle spécifique du Comité de monitoring. Concept élaboré dans le cadre de la crise institutionnelle de 2007 et de 2010, il a été «pérennisé» en 2011. Il est chargé d’établir un rapport sur la situation budgétaire initiale de l’autorité fédérale en préparation de chaque cycle budgétaire. Cet organe est composé des présidents des principaux SPF fédéraux et de la sécurité sociale et de l’inspection des Finances. Sa particularité est qu’il publie plusieurs fois par an un rapport sur la situation des finances publiques belges même s’il est rédigé par une administration fédérale. Certaines entités fédérées ont également mis en place un comité de monitoring mais uniquement pour leur propre budget.

Organes consultatifs

La concertation sociale au niveau de l’autorité fédérale s’organise autour de trois organes spécifiques : le Conseil central de l’Economie (CCE), le Conseil national du Travail (CNT) et le Conseil fédéral du développement durable (CFDD)[67].

Le CFDD est le Conseil le plus récent. Il a été fondé en 1997[68] pour succéder au Conseil National du Développement Durable (créé en 1993). Ses missions visent à conseiller le gouvernement sur toutes les mesures relatives à la politique fédérale en matière de développement durable et de participer au dialogue politique avec les membres du gouvernement. Il doit être un forum d'échange de vues sur le développement durable et informer et sensibiliser les citoyens, les individus et les organisations publiques au développement durable. Il doit enfin proposer des recherches dans tous les domaines liés au développement durable. Le conseil exerce des fonctions consultatives à la demande des membres du gouvernement fédéral, du parlement ou d'autres organes tels que la CIMDD (Conférence interministérielle sur le développement durable). Il peut également émettre des avis de sa propre initiative.

Dans le cadre du Semestre européen ce sont davantage le CCE et le CNT qui jouent un rôle actif. Cependant, en parallèle du Semestre européen, un autre plan prend aujourd’hui une importance particulière. Il s’agit du Plan national énergie et climat (PNEC). L’Europe impose à tous les pays d'élaborer tous les dix ans un Plan national intégré énergie et climat. Ce document détaille la stratégie pour atteindre les objectifs fixés à l'horizon 2030, en cohérence avec la stratégie nationale à long terme et les résultats établis. Le PNEC de chaque État membre aborde cinq aspects clés de la politique climatique et énergétique : la décarbonation ou réduction des émissions de gaz à effet de serre, incluant le développement des énergies renouvelables, l'efficacité énergétique, la sécurité d'approvisionnement, le marché intérieur de l'énergie au sein de l'UE et enfin la recherche, l'innovation et la compétitivité. En Belgique, un accord de coopération répartit entre l'État fédéral et les trois régions les objectifs énergétiques et climatiques, ainsi que les revenus des enchères des droits d'émission de gaz à effet de serre. Chaque entité élabore son propre plan, puis ces quatre plans sont intégrés en un plan national unique soumis ensuite à la Commission européenne. Vu les enjeux liés à la transition bas carbone de l’économie européenne, le PNEC impacte directement les réformes structurelles et budgétaires. Dans ce cadre, le CFDD remet un avis conjoint avec le CCE.

Le CNT a été institué par une loi du 29 mai 1952[69] qui définit ses missions. La première consiste à rendre des avis ou formuler des propositions concernant les matières d'ordre social à l'attention du autorités fédérales. La seconde vise à émettre des avis sur les conflits d'attribution pouvant surgir entre les commissions paritaires. Le CNT a également le pouvoir de conclure des conventions collectives de travail soit pour l'ensemble des secteurs d'activités économiques, soit pour l'un de ces secteurs. Diverses lois lui confèrent une mission d'avis ou de proposition préalable à l'adoption de leurs arrêtés d'exécution. C’est notamment le cas en matière de droit du travail (durée du travail, contrats de travail...) et de droit de la sécurité sociale (assujettissement à la sécurité sociale, notion de rémunération cotisable, pensions…)

Le CCE a été créé en 1948 par une loi-cadre qui visait à compléter l’armature économique et sociale des institutions du pays. Elle a ainsi créé les organes nécessaires à l’établissement d’une concertation entre les différents groupements sociaux qui participent à la poursuite de l’activité économique en vue de permettre aux pouvoirs publics d’exercer à bon escient, les fonctions économiques et sociales qui leur sont dévolues. Comme pour le CNT, la loi prévoit une composition paritaire du CCE entre les organisations patronales et syndicales. Sa mission est de procéder à l’examen de tous les problèmes généraux de la politique économique tant au niveau fédéral qu’international. Avec une compétence d’ordre essentiellement consultatif, le CCE constitue l’organe officiel spécialement investi de la représentation des intérêts généraux du monde économique au niveau fédéral. Les demandes d’avis proviennent du gouvernement ou du Parlement au niveau fédéral. Le CCE rend des avis dans le cadre de missions obligatoires (transposition de directives européennes, comptabilité des entreprises, informations à fournir aux Conseils d’entreprise…) mais, il peut s’autosaisir d’une problématique et émettre un avis ou arbitrer un rapport sur une thématique socio-économique. Les avis et les rapports sont transmis au gouvernement belge, au Parlement, à l’administration mais également à la Commission européenne (en fonction des thématiques). Pour réaliser ses travaux, la loi autorise le CCE à demander toutes les analyses et informations nécessaires aux organes compétents dont notamment les organes indépendants décrits précédemment (BfP, BNB, CSF et administrations fédérales et de la Sécurité sociale).

Le Semestre européen organise, sur une ligne du temps, le cycle de la coordination annuelle des politiques socio-économiques et budgétaires des États membres. Jusqu’à la réforme de 2024, cette coordination exigeait que les États membres soumettent, chaque année, à la Commission à la fin du mois d’avril leur programme de stabilité et de croissance (PSC) ainsi que leur programme national de réforme (PNR)[70]. L’objectif de ces programmes était de stimuler la croissance et l’emploi tout en atteignant et conservant un équilibre budgétaire à moyen terme. Au terme du calendrier du Semestre européen, la Commission formulait des recommandations spécifiques par pays qui étaient publiées au mois de mai en vue d'une adoption par le Conseil en juin. Dans ce cadre, chaque année, le CCE et le CNT contribuaient sous forme d’avis au PNR à la demande du gouvernement. Ce programme (abordant des matières principalement socio-économiques) justifiait et rendait indispensable une concertation avec les partenaires sociaux. En Belgique, la responsabilité finale du PNR incombait au gouvernement fédéral. Dès lors que d'importants domaines relèvent de la responsabilité partielle ou exclusive des entités fédérées, une coopération était assurée entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des entités fédérées. Le PNR final était approuvé par les différents gouvernements. Concrètement, cette concertation était organisée au sein d'un Comité d'accompagnement politique créé à cette fin, et d’un Comité de concertation qui rassemblait les différentes autorités. La contribution des deux Conseils (CCE et CNT) alimentait les travaux du Comité d’accompagnement du PNR.

Etant donné les caractéristiques de l’économie belge (notamment une petite économie ouverte), le dialogue social, les rapports entre les interlocuteurs sociaux au niveau national, sectoriel et régional sont de plus en plus interconnectés avec les grandes problématiques européennes (compétitivité, intégration et coordination des politiques socio-économiques) mais également avec la gestion des crises (financière, sanitaire et économique) qui ont bouleversé nos économies. Dans le cadre de la construction de l’Union économique et monétaire et de l’élaboration du Traité de Maastricht, le CCE a remis plusieurs rapports et avis dont l’avis du 15 juillet 1992 relatif au plan de convergence adopté par la Belgique. Cet avis unanime approuvait le plan d’assainissement des finances publiques et apportait ainsi son soutien au Gouvernement[71].

Depuis plusieurs années, les recommandations européennes formulées dans le cadre du Semestre européen concernent le champ traditionnel du dialogue social belge (la révision du système de négociation des salaires, le relèvement de l'âge effectif de départ à la retraite, la maîtrise des dépenses liées au vieillissement, les dépenses de santé, les politiques d’emploi…) Ainsi, dans la foulée de la publication du «Rapport pays» de la Commission européenne, une rencontre se déroule entre les membres du CCE et du CNT et le Desk Belgique de la Commission. Ce dialogue avec la Commission européenne apparaît comme une clarification nécessaire du cadre analytique et des évaluations de la Commission européenne de la politique socio-économique du pays, des défis sous-jacents de ces évaluations mais aussi des intentions des autorités politiques du pays dans la perspective de la coordination des politique socio-économiques au niveau européen.

Le cadre budgétaire européen a été remanié, à plusieurs reprises, depuis la signature du Traité de Maastricht. Alors que chaque réforme était appelée à résoudre des problèmes spécifiques, ce processus a finalement débouché sur une réglementation complexe qui ne conduisait pas nécessairement aux résultats souhaités. Les crises de 2010 et 2020 ont mis à mal la discipline budgétaire au sein de l’Union européenne (UE) faisant passer le PSC pour un ensemble de règles budgétaires obsolètes et qui ne sont plus en adéquation avec la situation des Etats et les défis à relever. La Commission européenne avait ainsi lancé un débat et une consultation sur une possible réforme de ses règles budgétaires. C’est dans ce cadre que le CCE a initié un débat public sur la gouvernance budgétaire européenne en 2020. Il était essentiel que les interlocuteurs sociaux puissent disposer d’une gouvernance économique et budgétaire européenne dont la mise en œuvre puisse aider pleinement les États membres à réparer les dommages économiques et sociaux causés par les crises successives mais aussi à relever les défis sociétaux les plus urgents. Sur la base de nombreuses auditions et de l’expertise de représentants académiques nationaux et internationaux, un rapport et un avis reprenant des recommandations de modifications de la gouvernance budgétaire ont été publiés par les partenaires sociaux. Ce rapport et cet avis ont été présentés au Commissaire européen et au Ministre belge des Finances.

Les finances publiques notamment de la Belgique ont été confrontées à des crises exceptionnelles (pandémie, invasion en Ukraine et crise énergétique). Ces crises ont dégradé fortement les finances publiques. Même si leur soutenabilité à court terme n’est pas menacée, elle sera confrontée à plusieurs chocs. Le premier concerne l’accroissement des charges liées au vieillissement. Les dépenses sociales passeraient de 25,7% en 2022 à 30,1% du PIB en 2050[72]. Le deuxième concerne le réchauffement climatique quand le coût des dommages climatiques est à charge des pouvoirs publics (inondations, sécheresse, migrations climatiques, etc.). Via les risques physiques qu’il génère, il peut aussi provoquer des chocs sur l'offre et la demande et impacter indirectement les finances publiques. Le troisième choc concerne les investissements pour garantir la transition vers une société bas-carbone. Des politiques d’accompagnement devront aussi être mises en place pour éviter une fracture sociale. Le quatrième choc est relatif aux dépenses en matière de défense et de souveraineté dans un contexte de tensions géopolitiques. Enfin, la dernière crise énergétique rappelle la nécessité de disposer de marges suffisantes pour garantir une intervention rapide des pouvoirs publics. La transition vers une économie décarbonée s’accompagnera très probablement de nouveaux chocs d’inflation, notamment sur l’énergie. Une attention particulière doit aussi être apportée aux charges d’intérêt. Ces dernières années, le taux d’intérêt moyen sur la dette est inférieur à la croissance nominale ce qui a réduit mécaniquement le taux d’endettement en pourcentage du PIB même avec un léger déficit primaire. Suite à la récente hausse des taux, le différentiel se réduit et pourrait exiger un excédent primaire (solde de financement hors charges d’intérêt) plus important pour réduire le niveau d’endettement et éviter à terme un effet boule de neige.

Les règles de gouvernance budgétaire européenne réformées vont imposer à la Belgique de réduire son déficit et de garantir la soutenabilité de sa dette. Vu l’ampleur des efforts et des défis à réaliser, les partenaires sociaux remettent désormais, au minimum annuellement, un rapport et éventuellement un avis sur la situation des finances publiques de la Belgique en concertation avec les Conseils régionaux. Ces rapports présentent une analyse approfondie des divers aspects financiers et budgétaires qui influent sur la conduite de la politique socio-économique du pays. Il témoigne de la volonté commune des représentants des employeurs et des travailleurs de dresser un constat objectif et partagé de la situation financière de la Belgique.

Les conclusions du dernier rapport remis en octobre 2024 mettent en lumière la nécessité pour la Belgique d'entreprendre des efforts budgétaires significatifs pour réduire ses déficits, avec une répartition équilibrée des efforts à court et à long terme entre les différents niveaux de pouvoir de la Belgique fédérale. Plusieurs priorités politiques sont également soulignées. La Belgique doit assurer la viabilité de ses finances publiques afin de préserver son autonomie politique et de garantir la pérennité de l'État-providence, socle essentiel de notre modèle social. Le CCE recommande vivement à la Belgique de s'engager dans un processus d'ajustement budgétaire échelonné sur sept ans plutôt que de suivre le cadre plus contraignant d'un ajustement en quatre ans. Une période plus longue permettrait de mieux répartir les efforts budgétaires et d’éviter des coupes abruptes qui pourraient affaiblir des secteurs clés de l'économie. De plus, une stratégie à long terme favoriserait des réformes et des investissements productifs, essentiels pour réaliser les transitions écologique, numérique et démographique et pour répondre aux priorités de l’Union européenne. Le CCE souligne que la réussite de cet ajustement budgétaire et des réformes qui l’accompagnent repose sur la capacité de la Belgique à intégrer ses objectifs climatiques et énergétiques dans ses politiques économiques, en lien avec les exigences européennes. Un plan national crédible en matière d’énergie et de climat (PNEC), le dernier ayant reçu un avis négatif de la Commission, pourrait jouer un rôle clé dans l'obtention d'une prolongation du délai d'ajustement à sept ans, permettant ainsi à la Belgique de mieux répondre aux défis budgétaires et environnementaux. Le CCE insiste sur l'importance d’encourager les investissements publics productifs, considérés comme des leviers cruciaux pour soutenir une croissance économique durable. Le CCE appelle aussi à une meilleure coordination entre les différentes autorités belges pour garantir une répartition équitable des efforts budgétaires entre les différentes entités. Les différentes entités doivent se mettre d'accord sur une clé de répartition pour l'effort budgétaire à réaliser. Si des accords ne peuvent être conclus au sein du Comité de concertation, les partenaires sociaux recommandent qu’un cadre budgétaire intra-belge soit élaboré avec des règles budgétaires par entité, lesquelles seraient évaluées par une institution budgétaire indépendante. Une coordination est également nécessaire afin de mettre en œuvre les réformes et les investissements requis pour suivre une trajectoire d'ajustement de sept ans. La majeure partie des investissements publics relèvent en effet de la compétence des Régions et des pouvoirs locaux.

Conclusions

L’organisation de la gouvernance budgétaire belge reflète la structure institutionnelle et la complexité de la Belgique. Cependant, même si on peut identifier plusieurs institutions budgétaires indépendantes, elles exercent chacune un rôle spécifique et sont généralement composées des mêmes membres ce qui renforce les synergies et les compétences. Comme il est relevé non seulement par la Commission mais aussi les partenaires sociaux, la faiblesse du modèle belge réside dans l’absence de coordination quand il convient de fixer et de répartir les objectifs ou les trajectoires budgétaires. La mise en œuvre des modifications de la gouvernance budgétaire européenne de 2024 est une opportunité pour réviser les missions de certaines institutions et les mécanismes de coordination visant à répartir les efforts à accomplir.

Le nouveau règlement européen issu de la réforme de 2024 dispose qu’avant de présenter son plan budgétaire et structurel national à moyen terme, chaque État membre procède, conformément à son cadre juridique national, à une consultation des organisations de la société civile, des partenaires sociaux, des autorités régionales et des autres parties prenantes concernées. L’implication des interlocuteurs sociaux et des autres parties prenantes dans la conception et la mise en œuvre des réformes est jugée cruciale pour assurer un système socio-économique compétitif, inclusif et durable. Pour le CCE, une telle concertation (qui existait dans le cadre du PNR) renforce l’adhésion de la population aux réformes et devrait rendre leur mise en œuvre plus aisée et efficace. Cette nouvelle disposition renforce les initiatives prises précédemment par le CCE. Jusqu’à présent, l’élaboration de rapports et d’avis sur les finances publiques belges relevait d’une initiative des partenaires sociaux et ne répondait pas à une obligation légale belge ou européenne. Mais, de par son importance, les constats partagés et les recommandations, ces avis s’imposent désormais comme un document de référence dans le débat parlementaire et politique.

Enfin, dans le cadre de la réunion européenne des CESE nationaux de juin 2024, il est apparu que la concertation sociale au niveau du Semestre européen se limitait aux représentants du CESE européen alors que la mise en œuvre des recommandations s’applique au niveau national. Les CESE nationaux ont dès lors formulé une demande unanime de pouvoir participer au débat et ainsi être le relais des réalités nationales dans la mise en œuvre des recommandations ce qui a été mis en œuvre dès l’automne 2024.

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