Next Generation EU: die Wiederentdeckung europäischer Konjonkturpolitik zur Bekämpfung der Folgen der COVID19-Pandemie

von Philipp Lütkemeyer, M.Sc., Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl von Prof. Dr. Franz Mayer, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Universität Bielefeld

Einleitung

Die Konjunkturpolitik gilt als wesentliches Instrument wirtschaftspolitischer Einflussnahme auf ökonomische Zielgrößen wie Beschäftigung, Wachstum oder kurzfristige Entwicklung des Preisniveaus. Kommt es sodann zu Störungen in einem dieser Bereiche, wird Konjunkturpolitik angewandt diesen Störungen entgegenzutreten. Seit Beginn der COVID-19-Pandemie lässt sich eben dieses beobachten: Eine Vielzahl von Konjunkturpaketen wurde aufgesetzt, um zumindest die schlimmsten Auswirkungen auf Wirtschaft und Gesellschaft abzumildern. Auch die Europäische Union erkannte früh, dass sie zum Tätigwerden berufen war. Nachdem die ersten Wochen der Krisenpolitik noch von nationalen Alleingängen und autarkischen Rückschritten wie Grenzschließungen geprägt waren, traten am 21. April 2020 die Kommission und der Rat mit einem gemeinsamen Fahrplan zur Erholung Europas auf den Plan.[1]

Das auf verschiedenen Säulen fußende Maßnahmenpaket erhielt fortan den Namen Next Generation EU und markiert die Neuentdeckung europäischer Konjunkturpolitik zur Bekämpfung der Folgen der COVID-19 Pandemie.

Konjunkturpolitik, Legitimität und Entwicklungspotentiale

Obwohl als klassisches Konjunkturpaket konzipiert, verbindet das Programm den rein konjunkturellen Impuls mit einer tiefergreifenden Lenkungswirkung. Das Instrument richtet sich dazu bewusst nicht nur rückwärtig auf die Auswirkungen der COVID-19-Krise in Europa, sondern adressiert auch einen perspektivischen Wandel: Die Union soll umweltfreundlicher, digitaler und krisenfester werden. Konzeptionelles Herzstück des Instruments ist dazu ein in historischem Umfang aufgesetztes Investitionsprogramm, welches konjunkturelle Belebung und richtungsändernde Transformation verspricht. Damit bricht das Aufbauinstrument mit dem Muster tradierter Krisenpolitik in Europa, indem es nicht bloß eine reaktive Perspektive, sondern eben auch eine vorwärts gerichtete einnimmt.[2]

Dieser Bruch oder – positiv formuliert – dieser Entwicklungsschritt, rückt sodann die Frage nach der Legitimität von Next Generation EU in den Vordergrund. Insbesondere im Mehrebenenverbund der Union ist die Frage nach der kompetentiellen Abstützung, nicht zuletzt vor dem Hintergrund von Subsidiarität und begrenzter Einzelermächtigung, Art. 5 Abs. 1 EUV, allgegenwärtig. Für besonders substantiell wird die Abgrenzungsproblematik dann gehalten, wenn es um wirtschaftspolitische Programme der Union geht. Schließlich gilt die Wirtschaftspolitik als Kernelement der ökonomischen Ordnungspolitik souveräner Staaten. Wenig verwunderlich war die Frage nach der rechtlichen Legitimität von Next Generation EU deshalb bereits Gegenstand eines ersten Eilrechtsschutzverfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe. Nachdem zunächst ein Hängebeschluss des Bundesverfassungsgerichts[3] die Ausfertigung des deutschen Zustimmungsgesetzes zum neuen Eigenmittelbeschluss[4] temporär verhinderte, erkannten die Richter zumindest im Eilrechtsschutz keine durchschlagenden Beanstandungen, welche ein sofortiges Einschreiten gegen das Programm erforderlich gemacht hätten. Auch Deutschland ratifizierte in der Folge den neuen Eigenmittelbeschluss, welcher den Weg für die Aktivierung von Next Generation EU mitebnete. Dennoch bleibt die Frage nach der kompetentiellen Abstützung virulent. Karlsruhe wird erst noch im Hauptsacheverfahren prüfen, ob die gewählten Kompetenznormen das Aufbauinstrument wirklich tragen.

Vor diesem Hintergrund ist dem nachzugehen, wie sich die gewählte Abstützung im Hinblick auf die in den Verträgen angelegte Abgrenzung unionaler und mitgliedstaatlicher Kompetenzen einpflegt. Ergebnis der hier nachzuvollziehenden Prüfung wird sein, dass das Primärrecht die für Next Generation EU notwendigen Ermächtigungen bereithält. Die Union misst sich keine Kompetenzen an, die ihr nicht zustehen. Die Prinzipien der Subsidiarität und der begrenzten Einzelermächtigung werden gewahrt.

Zuletzt führt all dies eingebettet in die finanzarchitektonische und wirtschaftsverfassungsrechtliche Integrationsentwicklung der vergangenen gut 13 Jahre zum letzten Befund: Die Europäischen Verträge halten auch heute noch ausreichend Entwicklungspotentiale bereit, angemessen auf Krisensituationen reagieren zu können, so denn die erforderlichen politischen Mehrheiten gegeben sind. Eine grundlegende Revision der Verträge ist aus dieser Warte heraus jedenfalls nicht erforderlich. Gleichzeitig darf mit diesem Befund aber nicht vernachlässigt werden darauf aufmerksam zu machen, dass dieser Entwicklungspfad eine Geschichte der rückwärtig gerichteten Auseinandersetzung mit einer Vielzahl ökonomischer Krisen ist. In dieses Narrativ bettet sich auch Next Generation EU ein, wenngleich vermittels der perspektivischen Ausrichtung versucht wird auch präventive Ansätze in Next Generation EU zu implementieren. Alles in allem ist Next Generation EU historisch, weshalb nachfolgend das Instrument genauer analysiert werden soll.

Zunächst werden überblicksartig die Konzeption des Aufbauinstruments, die es begründenden Rechtsakte sowie die adressierten Programme vorgestellt. Wie der Blick auf die Ziele von Next Generation EU verraten wird, soll das Aufbauinstrument einen erheblichen konjunkturpolitischen Impuls auf die Wirtschaft Europas entfalten. Das Tätigkeitsfeld der Konjunkturpolitik ist jedoch zuweilen überwiegend den Mitgliedstaaten vorbehalten, weshalb als Vorbereitung auf die Frage der Kompetenzmäßigkeit von Next Generation EU genauerer auf die Organisation und Struktur des Aufbauinstruments hinsichtlich des Zusammenspiels zwischen den Ebenen der Union und jener der Mitgliedstaaten einzugehen ist. Mitnichten wird die Union insoweit alleinig tätig, gleichsam wird sie aber auch nicht an den Rand des Spielfelds ohne Einwirkungsmöglichkeit verwiesen. Ein besonderes Augenmerk verdient in diesem Zusammenhang die Ebene der Finanzierung von Next Generation EU: Next Generation EU wird durch eine substantielle Anleihentätigkeit der Union an den Finanzmärkten finanziert werden. Im Hinblick auf die tradierte Eigenfinanzierung des Haushalts der Union kann man geneigt sein dem Instrument ein haushaltspolitisches Betreten von Neuland zu attestieren. Auch dieser Aspekt spiegelt sich maßgeblich in der Beurteilung der Kompetenzfrage. Zuletzt wird vor dem Hintergrund der gesammelten Erkenntnisse dann die Tragfähigkeit der aktivierten Kompetenznormen zu beurteilen sein. In der fachlichen Auseinandersetzung werden maßgeblich zwei Argumentationsschienen bedient, wonach Next Generation EU nicht von den Verträgen gedeckt sei: Einerseits wird angeführt, dass das bestehende Haushaltsrecht der Union der gewählten Fremdfinanzierung über die Finanzmärkte entgegenstünde.[5] Andererseits wird in Frage gestellt, inwieweit die gewählte Abstützungsnorm das konkrete konjunkturpolitische aber auch präventive Tätigwerden zu tragen geeignet ist.[6] Manifestiert wird diese Kontroverse in den betriebenen Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe. Aber auch in anderen Mitgliedstaaten, wie etwa in Finnland, wurde die Kompetenzfrage im Zuge des Ratifikationsprozesses des neuen Eigenmittelbeschlusses kontrovers diskutiert.[7] Handelte die Union bei Next Generation EU innerhalb der ihr durch die Verträge gesetzten Grenzen und Kompetenzen oder insoweit doch ultra vires?

Worum geht es bei Next Generation EU?

Das Maßnahmenpaket Next Generation EU flankiert mit 750 Mrd. Euro[8] den langfristigen EU-Haushalt und zusammen stellen beide nach Aussage der Kommission das „größte Konjunkturpaket, das je aus dem EU-Haushalt finanziert wurde“[9] dar.

Thematisch bedient Next Generation EU ausweislich der Aufbauinstrumente-VO[10] verschiedenste Programme: Das Herzstück der Programme bildet die Aufbau- und Resilienz-Fazilität, in welche mit 672,5 Milliarden Euro der Hauptteil der für Next Generation EU bereitgestellten Mittel fließen soll. Das Ziel dieser Fazilität besteht gemäß Art. 4 Abs. 1 RRF-VO[11] darin „den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt der Union zu fördern, indem Resilienz, Krisenvorsorge, Anpassungsfähigkeit und Wachstumspotenzial der Mitgliedstaaten verbessert, die sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen dieser Krise insbesondere auf Frauen abgemildert werden, zur Umsetzung der europäischen Säule sozialer Rechte beigetragen wird, der ökologische Wandel unterstützt, zur Verwirklichung der Klimaziele der Union für 2030 beigetragen wird, (…), und indem das Ziel der Klimaneutralität der EU bis 2050 und das Ziel des digitalen Wandels unterstützt wird, um so zur wirtschaftlichen und sozialen Aufwärtskonvergenz, zur Wiederherstellung und Förderung des nachhaltigen Wachstums, zur Integration der Volkswirtschaften der Union, zur Schaffung von hochwertigen Arbeitsplätzen sowie zur strategischen Autonomie der Union im Einklang mit einer offenen Wirtschaft, beizutragen und einen europäischen Mehrwert zu schaffen.“

Daneben sieht Next Generation EU Mittel für weitere, teils bereits bestehende Programme der EU vor: So werden Struktur- und Kohäsionsprogramme wie das EACT-EU oder der Just Transition Fund, welcher den regionalen Übergang zu einer klimaneutralen Wirtschaft unterstützen soll, ebenso wie Programme im Zusammenhang mit Forschung und Innovation oder Programme zur Entwicklung ländlicher Gebiete finanziert, Art. 2 Abs. 2 Aufbauinstrumente-VO. Zusammengefasst verfolgt Next Generation EU damit einen breiten, ganzheitlichen Ansatz zur Umsetzung von Maßnahmen in den Bereichen ökologischer und digitaler Wandel, intelligentes, nachhaltiges und integratives ökonomisches Wachstum, sozialer und territorialer Zusammenhalt, Gesundheit und wirtschaftliche, soziale sowie institutionelle Resilienz, Art. 3 RRF-VO. Als Ziel dieser Maßnahmen wird die wirtschaftliche und soziale Unterstützung der Mitgliedstaaten in ihren Bemühungen, die Folgen der COVID-19-Krise auf Gesellschaft und Wirtschaft abzufedern, und damit verbunden die Stärkung des Zusammenhalts innerhalb der Union genannt.[12]

Next Generation EU kann damit ausgabenseitig als ein 750 Milliarden Euro schweres Konjunkturpaket klassifiziert werden, aus dem 390 Milliarden Euro als verlorene Zuschüsse und 360 Milliarden Euro als Darlehen für die Mitgliedstaaten seitens der Union für die genannten Programme bereitgestellt werden, Art. 2 Abs. 1 Aufbauinstrumente-VO i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Eigenmittelbeschluss. Finanziert wird das Instrument, indem die Kommission im Namen der Union in den nächsten Jahren, bis spätestens aber 2026, ermächtigt wird das abgerufene Volumen, begrenzt auf bis zu 750 Milliarden Euro, am Kapitalmarkt aufzunehmen, Art. 5 Abs. 1 Eigenmittelbeschluss. Bezüglich der Rückführung der aufgenommenen Mittel ist vorgesehen, dass das aufgenommene Kapital bis 2058 zurückgeführt wird, Art. 5 Abs. 2 UAbs. 2 Eigenmittelbeschluss.

Entwicklungsschritte?

Trotz der attestierten konjunkturpolitischen Ausrichtung von Next Generation EU maßt sich die EU aber keine eigenständige, zu den mitgliedstaatlichen Maßnahmen parallel verlaufende oder diese gar verdrängende wirtschaftspolitische Kompetenz an. Konzeptionell bleiben die Mitgliedstaaten zentraler Entscheider über die konkreten Maßnahmen. Dazu sind sie integraler Bestandteil im System von Next Generation EU: Sie sind Adressat der sachgebundenen Finanzmittel, beantragen diese und setzen die konkreten Maßnahmen um, Art. 4 Abs. 2 RRF-VO.

Wie Art. 12 RRF-VO für die Aufbau- und Resilienzfazilität vorschreibt, stellen die Mitgliedstaaten zur Umsetzung des Programms eigene Aufbau- und Resilienzpläne auf, für welche sie Mittel bei der Union beantragen können. Die Aufbau- und Resilienzpläne müssen im Einklang mit den Zielen der Fazilität stehen und dürfen keine Mittel für bereits bestehende, wiederkehrende Haushaltsaufgaben vorsehen, Art. 5 RRF-VO. Dieser horizontale Grundsatz unterstreicht den konjunktur- und krisenpolitisch bezogenen Ansatz von Next Generation EU: Es geht um das Setzen eines zusätzlichen konjunkturellen Impulses, nicht um die Übernahme der Finanzierung bereits bestehender Ausgabeposten. Gerade der letzte Aspekt würde vor dem Hintergrund von Art. 125 und Art. 126 AEUV europarechtlich nicht unproblematisch sein. Insoweit folgerichtig adressiert die RRF-VO die Provisionen explizit, Art. 10 RRF-VO.

Um eine zuteilungsgerechte, aber dennoch bedarfsorientierte Verteilung der Mittel zwischen den Mitgliedstaaten zu gewährleisten, steht jedem Mitgliedstaat in Abhängigkeit von Bevölkerung und BIP pro Kopf sowie der relativen Arbeitslosenquote ein maximaler finanzieller Beitrag zu, Art. 11 RRF-VO. Sollte in einem Mitgliedstaat ein über diesen maximalen finanziellen Beitrag hinausgehender Finanzbedarf bestehen, kann jener auf Grundlage seines Aufbau-und Resilienzplans Darlehen für die Deckung dieses zusätzlichen Finanzbedarfs bei der Kommission beantragen, Art. 14 RRF-VO. Damit soll gewährleistet werden, dass auch den Bedürfnissen der Mitgliedstaaten entsprochen wird, welche pandemiebedingt einen besonders hohen Finanzbedarf haben. Unzweifelhaft ist diese zusätzliche Finanzierungsmöglichkeit gerade für solche Mitgliedstaaten attraktiv, welche sich darüber günstiger Mittel verschaffen können, als über die individuelle Finanzierung am Markt. Gleichsam gibt es diese zusätzlichen Mittel nicht bedingungslos: Auch für die über Darlehen ausgereichten Mittel findet weiterhin die Konditionalität der Aufbau- und Resilienzpläne Anwendung, Art. 14 RRF-VO.

Trotz der zentralen Rolle der Mitgliedstaaten im Gefüge von Next Generation EU beschränkt sich die Union nicht auf eine reine Finanzierungstätigkeit, dessen Aufgabe die bloße Mittelbeschaffung und -weitergabe wäre: Indem über die Aufbau- und Resilienzpläne die Mittelvergabe an bestimmte Konditionen gebunden wird, ist die Sachentscheidung über die Mittelverwendung nicht allein den Mitgliedern vorbehalten, wenngleich ihnen als den Sachnäheren die Detailentscheidungen unter Berücksichtigung nationaler Spezifika zukommen. Zur Gewährleistung des unionalen Einflusses auf die Mittelverwendung wacht die Kommission über die ordnungsgemäße Beantragung, die Vergabe und Verwendung der Mittel, Art. 16, Art. 18 RRF-VO. Insbesondere werden die durch die Mitgliedstaaten eingebrachten Aufbau- und Resilienzpläne durch die Kommission bewertet, Art. 19 RRF-VO. Nur wenn diese Bewertung gemäß der in Art. 19 Abs. 3 RRF-VO aufgestellten Parameter – Relevanz, Wirksamkeit, Effizienz und Kohärenz des Aufbau- und Resilienzplans – positiv ausfällt, kann eine Zuteilung der beantragten Mittel durch den Rat auf Vorschlag der Kommission erfolgen, Art. 20 RRF-VO. Die Union, vertreten durch Kommission und Rat, bleibt damit über die reine Finanzierungsaktivitäten hinaus ein wesentlicher Akteur im System von Next Generation EU.

Diese konjunkturpolitische Einbindung stellt den in Next Generation EU erkennbaren integrationspolitischen Entwicklungsschritt dar. Manch einer spricht gar von einem constitutional moment im hamiltonischen Sinne.[13] Ob sich diese Aussage bereits heute treffen lässt, ist wohl zu bezweifeln. Inwieweit es sich bei Next Generation EU um einen solchen Moment gehandelt haben wird, lässt sich nur in der Retroperspektive abschließend beurteilen. Dennoch ist das Integrationspotential von Next Generation EU hervorzuheben.

Verstetigung und Nachwirkungen?

Anders fiele die Beurteilung des Programms bereits heute aus, wenn es ein auf Dauer angelegtes Programm wäre. Next Generation EU ist aber ganz bewusst befristet und damit temporärer Natur. Nach 2026 erfolgt keine Aufnahme neuer Nettomittel mehr, Art. 5 Abs. 1 UAbs. 3 Eigenmittelbeschluss, und bis spätestens Ende 2058 müssen alle aufgenommenen Mittel zurückgezahlt worden sein, Art. 5 Abs. 2 UAbs. 2 Eigenmittelbeschluss. Eine automatische Verstetigung des Instrumentes kann deshalb nicht ernstlich befürchtet werden. Auch die das Instrument begleitenden Provisionen unterstreichen den Ausnahmecharakter und verbieten beispielsweise eine Mittelumwidmung im Sinne einer Verstetigung durch die Hintertür ausdrücklich, Art. 6 Eigenmittelbeschluss.

Gleichsam wird Next Generation EU aber trotzdem langfristige Auswirkungen entfalten. Hintergrund ist, dass die Rückführung der durch die Union am Markt aufgenommenen Mittel zulasten des Unionshaushalt gehen wird, Art. 5 Abs. 2 UAbs. 1 Eigenmittelbeschluss. In Verbindung mit den im Aufbauinstrument vorgesehenen 390 Milliarden Euro für verlorene Zuschüsse wird damit unmittelbar klar: Anders als beispielsweise für den EFSM, im Rahmen dessen die Union auch bereits Anleihen am Markt platzierte, um damit Beistand zugunsten der Mitgliedstaaten in Form von Darlehen zu finanzieren,[14] ist Next Generation EU von vornherein auf ein Finanzierungsdefizit derart angelegt, dass zumindest die 390 Milliarden Euro für verlorene Zuschüsse durch den EU-Haushalt bis 2058 zu refinanzieren sind. Damit wird Next Generation EU unweigerlich zulasten zukünftiger Haushalte gehen.

Dies ist nicht unkritisch hinzunehmen, weil die Union damit bereits heute über künftige Haushalte disponiert. Es geht deshalb mit dem Programm einher, dass zumindest bis 2058 in künftigen Haushalten ein fester Ausgabenposten „Refinanzierung Next Generation EU“ enthalten sein wird. Gemäß Art. 5 Abs. 2 UAbs. 3 Eigenmittelbeschluss sollen im Rahmen der Kapitalaufnahme die Rückführungsmodalitäten zwar so ausgestaltet werden, dass jährlich maximal 7,5% der bis zu 390 Milliarden Euro für die verlorenen Zuschüsse zur Tilgung fällig gestellt werden. Nichtsdestotrotz handelt es sich hierbei um ca. 29 Milliarden Euro, die jährlich von jedem EU-Haushalt zur Kapitalrückführung für die Programme von Next Generation EU bereitgehalten werden müssen. In Relation zum Haushalt von 2020 sind dies immerhin knapp 17% oder anders ausgedrückt, die Hälfte dessen, was die Union insgesamt 2020 für den größten Ausgabentopf „Nachhaltiges Wachstum“ veranschlagt hat. Dies stellt wohl noch keine erhebliche Inanspruchnahme künftiger Unionshaushalte i.S.v. Art. 311 Abs. 4 AEUV dar, jedoch wird es den finanziellen Handlungsspielraum der Union unweigerlich verengen.

Diesem Dilemma entgegentretend hat die Kommission Vorschläge unterbreitet, wie künftig die Einnahmenseite des Haushalts derart erhöht werden kann, dass die Finanzierung von Next Generation EU trotz der Refinanzierung über den Haushalt eben nicht zulasten bestehender Ausgabenprogramme gehen muss. Die Kommission schlägt zwecks dessen vor zusätzliche Einnahmequellen aus einem CO2-Grenzausgleichsystem, einer Digitalabgabe oder dem EU-Emissionshandelssystem zu generieren. Bis 2024 will die Kommission noch weitere Einnahmequellen vorschlagen wie eine Finanztransaktionssteuer oder eine neue gemeinsame Körperschaftssteuer-Bemessungsgrundlage.[15] All diese Vorschläge sind zwar gewiss geeignet das sich abzeichnende Finanzierungsdefizit auszugleichen, aber zuweilen noch Zukunftsmusik. Zunächst bedürfen sie jeweils der mitgliedstaatlichen Zustimmung, indem für sie der Erlass eines neuen Eigenmittelbeschlusses gemäß Art. 311 Abs. 3 AEUV erforderlich wäre, und gelten überdies mit unterschiedlichen Nuancen als mal mehr, mal weniger politisch gewollt. Jedoch, und das markiert den letzten Entwicklungsschritt – will man den status quo derzeitiger haushaltsfinanzierter Programme aufrechterhalten, wird man aufgrund der Zusatzbelastung aus Next Generation EU nicht verhindern können, weitere Einnahmequellen erschließen zu müssen. Vorschläge liegen insoweit auf dem Tisch. Nun heißt es, politische Mehrheiten und Kompromisse auszuarbeiten.

Rechtliche Hindernisse?

Zuletzt sei sich den mit Next Generation EU verbundenen Hindernissen gewidmet. Hierbei soll sich auf die rechtlichen Einwände beschränkt werden.

Zunächst findet das Aufbauinstrument Next Generation EU eine doppelte normative Abstützung. So wird die Kapitalaufnahme und -rückführung auf Art. 311 Abs. 3 AEUV, die Kapitalverwendung auf Art. 122 AEUV gestützt.

Diese doppelte Abstützung ist aufgrund der gewählten Konstruktion zwingend, weicht jedoch auch von historischen Vorgängern wie dem EFSM oder Zahlungsbilanz-Anleihen ab.[16] Entscheidender Unterschied ist die Abstützung auf Art. 311 Abs. 3 AEUV. Next Generation EU wird damit in das Eigenmittelsystem der Union eingebunden. Diese Abstützung ist zwingend: Anders als beispielsweise der EFSM ist Next Generation EU nämlich nicht finanzierungsneutral, sondern weist ein Finanzierungsdefizit auf. Die Finanzierung dieses Defizits soll über den unionalen Haushalt erfolgen. Um dies zu ermöglichen, war auf Art. 311 Abs. 3 AEUV gestützt und unter Einhaltung des darin vorgesehenen Verfahrens eine Anpassung des Eigenmittelsystems erforderlich.

Grundlegende Änderungen des Eigenmittelsystems sind einerseits die für Next Generation EU erfolgte Erhöhung des BNE Anteils um 0,6%-Punkte, solange die Verpflichtungen aus dem Aufbauinstrument bestehen, jedoch nicht länger als Ende 2058, Art. 6 Abs. 1 Eigenmittelbeschluss, sowie andererseits der in Art. 9 Abs. 4 Eigenmittelbeschluss vorgesehene Kapitalabruf bei Liquiditätsproblemen, um jederzeit den mit Next Generation EU eingegangenen Verpflichtungen nachkommen zu können. Insbesondere letztgenannte Provision ist für die Wirksamkeit und Zulässigkeit von Next Generation EU maßgeblich: So gewährleistet diese Nachschusspflicht, dass den marktseitigen Anleihegläubigern glaubhaft gemacht werden kann, dass die Union unter jedweden Umständen ihren Zahlungsverpflichtungen wird nachkommen können. Dieses Versprechen ist deshalb so existentiell, weil es gerade gewährleistet, dass die Union mit bester Bonität sich zum günstigsten Zinssatz wird verschulden können. Daneben ist die Nachschusspflicht aber auch unionsrechtlich geboten, Art. 323 AEUV.

Die Ebene der Kapitalverwendung lässt sich jedoch nicht auf Art. 311 Abs. 3 AEUV stützen. Dieser regelt insoweit abschließend ausschließlich die Kapitalerbringung und -rückführung und hält gerade keine Kompetenznorm für die materielle Mittelverwendung bereit. Für die Kapitalverwendung ist man jedoch in Art. 122 AEUV fündig geworden. Die Stützung auf Art. 122 AEUV, insbesondere Abs. 1, verwundert zunächst. Dieser fristete bis auf wenige Aktivierungen im Bereich der Gewährleistung der Versorgungsicherheit mit Mineralöl ein Schattendasein. Mit der Abstützung von Next Generation EU auf insbesondere Art. 122 Abs. 1 AEUV entspringt dieser nun jedoch seiner Statistenrolle. Mag der Wortlaut der Norm zwar zunächst nicht unmittelbar einschlägig erscheinen,[17] so lässt sich dieser erste Eindruck vermittels einer genaueren Analyse leicht übergehen. Einzige Voraussetzung von Art. 122 Abs. 1 AEUV ist insoweit, dass die anvisierten Maßnahmen zur Bekämpfung von gravierenden Schwierigkeiten ergehen müssen. Mit den historischen Folgen der COVID-19 Pandemie handelt es sich unbestritten um solch gravierende Schwierigkeiten.

Auch ist Art. 122 Abs. 1 AEUV nicht auf die Versorgung bestimmter Waren beschränkt, wie es mitunter vertreten wird.[18] Unter Verweis auf den Wortlaut „insbesondere“ wird gerade deutlich, dass es sich hierbei um eine beispielhafte, nicht abschließende Aufzählung handelt. Weitere Voraussetzungen sieht Art. 122 Abs. 1 AEUV nicht vor. Auf Rechtsfolgenseite ermächtigt dieser sodann zu angemessenen Maßnahmen. Den damit einhergehenden Ermessenspielraum nimmt der Rat in einer nicht zu beanstandenden Art und Weise wahr. Art. 122 Abs. 1 AEUV stellt sich als legitime Stütze von Next Generation EU dar. Im Angesicht der Krise ermächtigt er die Union zu weitreichenden, angemessenen Maßnahmen.

Gleiches gilt für Art. 122 Abs. 2 AEUV. Soweit Zahlungen an die Mitgliedstaaten fließen, sind dessen Voraussetzungen zu wahren. Abs. 2 ist insoweit unstreitig spezieller als Abs. 1. Dieser spezifiziert das erforderliche Krisenmomentum im Vergleich zu Abs. 1. Auch dieses Erfordernis ist im Hinblick auf die gravierenden Probleme der vergangenen 15 Monate erfüllt. Art. 122 Abs. 2 AEUV verlangt bei finanziellem Beistand zugunsten der Mitgliedstaaten jedoch auch, dass dieser nur unter bestimmten Bedingungen gewährt werden darf. Diese Voraussetzung wird von Art. 12, 14 und Art. 23 RRF-VO in den Blick genommen, indem einerseits die Mittel nur auf Grundlage des Aufbau- und Resilienzplans ausgezahlt werden und andererseits diese Mittelbindung strikt überwacht wird. Des Weiteren ist bezüglich der in Art. 122 Abs. 2 AEUV geforderten Konditionalität noch hinzuzufügen, dass sich die dazu notwendigen Sicherungsmaßnahmen insbesondere auf das Spannungsverhältnis zu Art. 125 AEUV und damit die Wahrung der haushaltspolitischen Eigenverantwortung beziehen. Die haushaltspolitische Eigenverantwortung ist bei sachlich zweckgebundenen Unterstützungen jedoch regelmäßig nicht in demselben Maße berührt wie bei zweckungebundenen. Aufgrund der Mittelbindung dürfen die Mittel aus Next Generation EU gerade nicht für beispielsweise eine Tilgung von Altschulden verwandt werden oder bestehende Haushaltsausgaben ersetzen. Anders als im Rahmen des EFSM sollen vermittels Next Generation EU ausschließlich zusätzliche Maßnahmen finanziert, aber eben kein etwaiger Bail-Out durchgeführt werden. Aufgrund dieser geringeren Gefährdungslage der haushaltspolitischen Eigenverantwortung sind die Anforderungen an die Konditionalitäten im Rahmen von Next Generation EU aufgrund des gleichsam hohen Stellenwertes der Solidarität im Verhältnis zur fiskalischen Stabilität niedriger als beim EFSM anzusetzen. Indem die Mittel in Next Generation EU expliziten Auflagen unterworfen werden und zur Bekämpfung der Folgen der COVID-19-Krise bestimmt sind, sind diese Anforderungen erfüllt.

Zuletzt wird von manchen in der Fachdiskussion vertreten, dass eine Anleihentätigkeit der Union grundsätzlich europarechtswidrig sei. Dazu wird einerseits angeführt, dass Eigenmittel i.S.v. Art. 311 Abs. 3 AEUV materiellrechtlich zu verstehen sein, weshalb eine Fremdfinanzierung bereits begrifflich nicht vom Anwendungsbereich des Eigenmittelsystems umfasst sei.[19] Andererseits würde insbesondere Art. 310 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV und Art. 310 Abs. 4 AEUV eine Belastung zukünftiger Haushalte durch eine Anleihentätigkeit verbieten.

Zunächst kann einem materiellrechtlichen Verständnis des Eigenmittelbegriffs nicht gefolgt werden. Eigenmittel sind historisch in Abgrenzung zu mitgliedstaatlichen Beiträgen entstanden und waren Ausdruck einer wachsenden Autonomie der Finanzierungsquellen der Union.[20] Außerdem sieht Art. 311 Abs. 3 AEUV gerade vor, dass sich die Union mit den Mitgliedstaaten zusammen ein Eigenmittelsystem gibt, welches neue Eigenmittel vorsieht und bestehende Kategorien abschafft. Es wäre sinnwidrig anzunehmen, dass dieser höchsten Form der Legitimation durch den Vertragstext ohne explizite Anknüpfung inhaltliche Grenzen gesetzt werden sollten. Richtig ist deshalb das herrschende, formelle Eigenmittelbegriffsverständnis: Eigenmittel sind, was in dem vorgesehenen Verfahren als Eigenmittel erlassen wurden. Zuletzt ist auf Next Generation EU bezogen noch festzuhalten, dass es sich hierbei, soweit haushaltsrelevant, bereits nicht um Eigenmittel, sondern um externe, zweckbezogene Einnahmen handelt, Art. 3 Abs. 1 Aufbauinstrumente-VO.

Ebenfalls steht Next Generation EU weder das in Art. 310 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV statuierte Ausgleichgebot des Haushaltsplans noch das Prinzip der Haushaltsdisziplin aus Art. 310 Abs. 4 AEUV entgegen. Zunächst gilt Art. 310 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV lediglich als formelle Ordnungsvorschrift des unionalen Haushaltsrecht und entfaltet wie beispielsweise Art. 110 GG im innerdeutschen Kontext keinen materiellrechtlichen Gehalt.[21] Daneben ist eine Beeinträchtigung der Haushaltsdisziplin aus Art. 310 Abs. 4 AEUV aufgrund fehlender Erheblichkeit der Belastung künftiger Haushalte zu verneinen. Wie oben dargestellt gewährleisten dies die Vorgaben zur angemessenen Gestaltung der Rückzahlungsmodalitäten, Art. 5 Abs. 2 Eigenmittelbeschluss, und die Nachschusspflichten bei Liquiditätsengpässen, Art. 9 Abs. 4 bis 6 Eigenmittelbeschluss.

Alles in allem begegnet Next Generation EU vor diesem Hintergrund keinen durchschlagenden rechtlichen Bedenken.

Schlussbemerkungen

Next Generation EU ist historisch. Augenscheinlich wird dies bereits am schieren Volumen von insgesamt 750 Mrd. Euro deutlich. Des Weiteren ist die Kombination aus krisenbedingter Konjunkturpolitik und perspektivischer Lenkungswirkung positiv hervorzuheben. Dennoch kann auch Next Generation EU nicht darüber hinwegtäuschen, dass weiterhin ein steiniger Integrationsweg zu gehen ist. Insbesondere die durch Next Generation EU dringlicher denn je werdende Frage nach zusätzlichen Finanzierungsquellen wird die politische Diskussion in den nächsten Jahren dominieren.